Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), § 1, § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466 z późn. zm.), orzekł o odmowie przyznania T. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę G. J..
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z dokumentacji sprawy wynika, że strona ma ustalone prawo do renty (rodzinnej) oraz, że została poinformowana o możliwości zawieszenia świadczenia rentowego. Z dołączonego do wniosku orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2020 r., nr akt GE-Z1 0525090 wynika, że w sprawie stwierdzenia trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie da się ustalić daty początkowej.
W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, iż brak jest możliwości przyznania T. W. świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co w przypadku p. G. J. ma zastosowanie. Ponadto występuje przeszkoda z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - strona ma ustalone prawo do renty rodzinnej.
W odwołaniu od decyzji T. W. wskazała, że jest jedynym opiekunem matki ponieważ jej brat zmarł, a przy tym nikt nie jest w stanie jej odciążyć ani wspomóc. Mieszkają dwie w jednym domu, utrzymują się z emerytury matki i renty rodzinnej odwołującej, po mężu. Renta po mężu jest znacznie mniejsza niż dochód z jakiejkolwiek pracy, czy też świadczenia pielęgnacyjnego, o które występuje.
Odwołująca nadmieniła, iż z racji obecnego stanu zdrowia matki, nie jest w stanie zawiesić renty rodzinnej na rzecz podjęcia zatrudnienia, by zwiększyć budżet domowy, bo jest to po prostu niewykonalne. Pieniądze, którymi wspólnie gospodarują nie wystarczają na pokrycie leczenia i zabezpieczenia matce godnej starości, nie wspominając o zabezpieczeniu jakichkolwiek rehabilitacji innych, niż refundowane przez NFZ.
Odwołująca oświadczyła, że jeżeli odwołanie zostanie pozytywnie rozpatrzone, zrezygnuje z pobieranej renty rodzinnej na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na jej matkę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 238/19, opubl. LEX nr 2671315).
Ponadto zwrócono uwagę, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. strona wskazała, że do śmierci męża nie pobierała żadnych świadczeń: ani emerytury, ani renty. Po śmierci męża otrzymała rentę rodzinną, na której jest do chwili obecnej.
Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do treści art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.) renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Przy ocenie prawa do renty przyjmuje się, że osoba zmarła była całkowicie niezdolna do pracy (ust. 2).
Z uwagi na powyższe, w ocenie organu II instancji, wypełnienie przesłanki zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego dotyczy osoby zmarłej.
W skardze do Sądu T. W. oświadczyła, że decyzja organu odwoławczego jest dla niej krzywdząca i wskazała, że jej mama nie jest w stanie sama funkcjonować i w wieku 87 lat jest zdana tylko na skarżącą. Z tego też powodu skarżąca nie może podjąć żadnej pracy.
Skarżąca wskazała na możliwość zawieszenia renty i przejścia na zasiłek opiekuńczy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, dostępne w CBOSA).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; z 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; dostępne w CBOSA).
Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przedmiotowe świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad matką, mając ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka. W związku z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ podjął próbę zbadania, czy ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane w związku ze zbiegiem prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Na skierowane do skarżącej zapytanie, podała ona, że do śmierci męża nie pobierała żadnych świadczeń: ani emerytury, ani renty. Nie odpowiedziała jednak, czy pobieranie renty rodzinnej było powiązane z posiadaniem prawa do innego świadczenia emerytalno-rentowego i tylko na skutek zbiegu tego prawa z rentą rodzinną korzystała z renty rodzinnej jako świadczenia korzystniejszego.
Jednocześnie powołanie się przez organ na art. 65 ust.1 ustawy o emeryturach i retach z FUS (Dz.U z 2022r. poz.504), że renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń nie przesądza, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Przesłanka z art. 65 ust.1 ustawy o emeryturach i retach z FUS dotyczy ustalenia prawa do renty rodzinnej, ale nie przesądza, czy wystąpił zbieg uprawnienia po stronie skarżącej do uzyskania renty rodzinnej po śmierci małżonka w zbiegu do jej uprawnienia z innego świadczenia emerytalno-rentowego.
Jeśli więc skarżąca nie miała uprawnienia do innego świadczenia emerytalno-rentowego pozwalającego na ustalenie przesłanki zbiegu uprawnień, to uzyskanie uprawnienia tyko do renty rodzinnej, nie stanowi przesłanki negatywnej do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Jeśli natomiast takie uprawnienie miała, a tylko korzystała z wybranego, korzystniejszego świadczenia, to zbieg prawa wystąpił, a to stanowi co od zasady negatywną przesłankę do uzyskania żądanego świadczenia. Konieczne jest zatem ustalenie, czy skarżącej przysługiwało uprawnienie do innego świadczenia emerytalno-rentowego, gdy uzyskała prawo do świadczenia rodzinnego z tytułu śmierci małżonka.
Kolejnym etapem byłoby po prawidłowym ustaleniu, poinformowanie skarżącej, że taka okoliczność stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, której usunięcie jest możliwe przez zawieszenia wypłaty tego świadczenia, o ile skarżąca oczywiście spełnia też dodatkową przesłankę dotycząca rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Należy bowiem zwrócić uwagę, że problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać.
Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo).
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę czy inne wymienione świadczenie w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty w wysokości znacznie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym nie zachodziłyby w sprawie warunki do zastosowania w sprawie wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r i uznania, że posiadanie już samego prawa do świadczenia rentowego, wyłącza niezależnie od okoliczności sprawy możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę/rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie – renty rodzinnej. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury/renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury/renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Zawieszenie tego prawa eliminuje zatem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r (posiadania prawa do renty rodzinnej), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do renty, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.