Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Burmistrz Miasta C., na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa") oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622; z późn. zm.) przekazał według właściwości do Zarządu Dróg Wojewódzkich, Rejonu Dróg Wojewódzkich w T., wniosek Renaty S. w sprawie wypłacenia odszkodowania za złamanie ręki, które miało miejsce przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że do urazu w postaci złamania ręki doszło na chodniku w pasie drogi publicznej, do którego uprzątania, stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, był zobowiązany zarząd tej drogi, tj. w przedmiotowym przypadku - Zarząd Dróg Wojewódzkich, Rejon Dróg Wojewódzkich w T. (zwany dalej "Zarządem Drogi")
Zarząd Dróg wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 1 kpa, gdyż przekazane pismo Renaty S. nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz wezwaniem o zapłatę roszczenia należnego w oparciu o kodeks cywilny, które jest rozpatrywane w trybie kodeksu postępowania cywilnego. Z ostrożności Zarząd Dróg podniósł także, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż to Zarząd jest podmiotem zobowiązanym do sprzątania chodnika, na którym nastąpiło zdarzenie.
Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Zarządu Dróg.
Kolegium zwróciło uwagę, że przekazanie sprawy do organu właściwego w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, służy zapewnieniu odpowiednich gwarancji procesowych uczestnikowi postępowania wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Umożliwienie zaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia stanowi drogę kwestionowania podjętego rozstrzygnięcia przez wnoszącego podanie. Nie ma żadnych podstaw do uznania, iż podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia o przekazaniu podania według właściwości jest organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie do rozpatrzenia.
Zdaniem Kolegium organy administracji publicznej są zobowiązane do rozpatrywania spraw należących do ich właściwości. Jeżeli istnieje wątpliwość co do zakresu ich działania, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to właściwą drogą usunięcia tej wątpliwości jest wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu lub sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W skardze do sądu administracyjnego wywiedzionej przez Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.
Skarżący podniósł, że Kolegium błędnie przyjęło, iż ma do czynienia ze sprawą administracyjną, wskutek czego odmówiło skarżącemu przymiotu strony i naruszając rażąco art. 22 i 28 ust. 1 kpa uznało, że zachodzą okoliczności uzasadniające postępowanie w zakresie ustalenia właściwości organów.
Zdaniem skarżącego wniosek Renaty S. jest sprawą cywilnoprawną, nie podlegającą rozpatrzeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; powinna być rozstrzygana na zasadach odmiennych niż w postępowaniu administracyjnym, z przyznaniem skarżącemu przymiotu strony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że działalność administracji publicznej może przybierać różne formy, zarówno o charakterze publicznoprawnym jak też prywatnoprawnym (por. Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski – "Prawo administracyjne. Część ogólna", wydanie II, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002, str. 126). Nie każda sprawa, w której obywatel lub inny podmiot zwraca się do organu administracji jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Przedmiot sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1664/04, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 179084). Nie w każdej sprawie przedstawionej organowi administracji powinny być zatem stosowane prawne formy działania właściwe dla spraw publicznoprawnych, w tym dla spraw publicznoprawnych o charakterze indywidualnym.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa - Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z przepisu tego wynika zatem że organ administracji powinien stosować Kodeks nie we wszystkich rozstrzyganych przez siebie sprawach, ale tylko w tych sprawach, które są sprawami indywidualnymi, i co więcej – nie w każdej sprawie indywidualnej, ale tylko w tej, która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek z tych elementów wyłącza stosowanie Kodeksu. W szczególności Kodeks nie może być stosowany w sprawach cywilnoprawnych; w sprawach tych organy administracji nie mogą bowiem działać w formie władczej, jaką jest decyzja administracyjna.
Przedmiotem rozpatrywanej przez organy administracji sprawy było zgłoszone przez obywatela żądanie wypłacenia odszkodowania za szkodę w postaci złamania ręki, zaistniałej wskutek braku dopełnienia przez zarząd drogi jego obowiązków. Rzeczywiście, jak wskazywał Burmistrz Miasta C., art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa obowiązki zarządu drogi w zakresie utrzymania czystości i porządku na zarządzanej drodze. Przepis ten umieszczony jest jednak w rozdziale zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości", chodzi zatem o obowiązki będące konsekwencją posiadania pewnego majątku, a nie posiadania władztwa administracyjnego. W rozdziale tym przewidziana jest wprawdzie możliwość władczego działania tj. wydania decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 6 i 7), ale dotyczy ona tylko nakazu wykonania obowiązków wynikających z ustawy, a nie nakazu wypłacenia odszkodowania w związku ze szkodą zaistniałą w wyniku braku wykonywania obowiązków. Co więcej – możliwość działania władczego w powyższym zakresie ma nie zarząd drogi, ale wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy powoływanej ustawy nie czynią wyjątku od zasad odpowiedzialności za szkodę, które są przedmiotem unormowania w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93; z póź. zm.). Żądanie wypłaty odszkodowania jest wprawdzie sprawą indywidualną, ale nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Taki charakter sprawy wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa powinna być rozstrzygana w formach właściwych dla sprawy cywilnoprawnej tj. w drodze ewentualnego porozumienia stron (tj. Renaty Sikorskiej i Województwa Kujawsko – Pomorskiego, którego jednostką organizacyjną jest Zarząd Dróg) co do zasadności i wysokości odszkodowania, a w braku takowego porozumienia – spór pomiędzy stronami powinien być poddany pod ocenę sądu powszechnego.
Jednocześnie sam charakter sprawy wyłącza możliwość sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji.
Powyższe okoliczności powinny powodować uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Burmistrza Miasta C. i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Kolegium w odpowiedzi na wywiedzione zażalenie zwróciło uwagę, że wniósł go organ administracji. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.) Zarząd Dróg, a właściwie jego pracownicy, mogą występować w charakterze organu administracji (art. 21 ust. 1a w związku z art. 19 ustawy). Jednakże – jak wyżej wykazano – sprawa żądania odszkodowania za złamanie ręki nie należy do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie Burmistrza Miasta C. wyznaczyło wprawdzie Zarządowi Dróg rolę organu administracji publicznej, tym niemniej, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, organ administracji drugiej instancji nie jest związany oceną charakteru podmiotów występujących w sprawie, którą dokonał organ pierwszej instancji i powinien dokonać samodzielnej oceny w tej kwestii, w oparciu o przepisy prawa. Z tego powodu Kolegium powinno, jak to wskazuje skarżący - zwrócić uwagę, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg nie jest podmiotem zobowiązanym do działania jako organ administracji. Wniesione zażalenie w istocie nie pochodziło od organu administracji, ale od podmiotu, który powinien być traktowany jako strona postępowania.
Orzekając w granicach sprawy Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy żądania odszkodowania niezbędne jest uchylenie nie tylko postanowienia Kolegium, ale także postanowienia Burmistrza Miasta C. Przekazanie wniosku Renaty S. pozbawione zostanie w ten sposób elementów administracyjnoprawnych, co umożliwi bezzwłoczne rozpatrzenie go jako żądania cywilnoprawnego, bez potrzeby dalszych działań w toku postępowania administracyjnego.
Ze względu na powyższe, uznając, iż zapadłe w sprawie postanowienia zostały podjęte z naruszeniem art. 1 pkt 1 kpa, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji.
Wobec uwzględnienia skargi, stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 2 wyroku.