Uzasadnienie
II SA/Bd 562/06
M. P. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo –usługowo – mieszkalnego na działkach oznaczonych Nr [...] położonych w B. przy ul. K. Przewidziano budynek o trzech kondygnacjach nadziemnych, przy budynku parking dla samochodów osobowych, dojazd dla samochodów dostawczych. Parter budynku zaplanowano przeznaczyć na handel, piętro na funkcję usługowo – handlową, drugie piętro mieszkania wynajem.
Organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta B. na podstawie art. 54, 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa wydał taką decyzję w dniu [...] 2004 r. (znak: [...]).
Organ drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z [...] 2005 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez T. i K. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożyli T. i K. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...]2004 r.
Zarzucili sprzeczność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w części dotyczącej wymogu kontynuacji funkcji przez nową zabudowę oraz § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) z powodu nie wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego, braku wyników analizy co do wskaźnika średniej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi tej elewacji. Podnieśli, że w toku postępowania nie doręczono im wraz z decyzją załączników, o których w niej mowa, co ocenili jako poważne uchybienie procesowe, które spowodowało dezinformację w zakresie planowanej inwestycji. Podkreślili, że nie sprzeciwiają się planowaniu inwestycji na sąsiedniej działce, z tym że jej zakres ustalony w zaskarżonej decyzji jest w ich ocenie zbyt rozległy w stosunku do terenu, na którym inwestycja ma być realizowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt: II SA/Bd 287/05 uchylił obie decyzje stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie przedstawiono analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotychczasowych nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Prowadząc ponownie postępowanie – wg oceny zawartej w zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji tj. Prezydent Miasta B. ponownie dokonał analizy terenu w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację zamierzonej inwestycji z udokumentowaniem w formie graficznej i opisowej nazwanej "Analiza – część tekstowa". Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. na podstawie art. 54, 59 ust. 1 i 60 ust. 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego w liniach rozgraniczających oznaczonych literami A-D na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, których przebieg pokrywa się z granicami nieruchomości stanowiącej działki nr [...] przy ul. K. w B. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzono brak planu miejscowego i obowiązku jego sporządzenia oraz spełnienie dla wnioskowanej inwestycji wszystkich warunków i przesłanek wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy występujących na sąsiednich działkach.
Odwołanie od powyższej decyzji z żądaniem jej uchylenia złożyli wspólnie T. i K. P.. Ich zdaniem decyzja nie spełnia warunków art. 54 pkt 2 ppkt b w/w ustawy, gdyż warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy powinny być określone z uwzględnieniem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i ochrony interesów osób trzecich.
Odwołując się zakwestionowali zakres analizowanego terenu tj. prawidłowość jego wymierzenia. Nadto ich zdaniem wysokość zamierzonej inwestycji nie powinna przekraczać dwóch kondygnacji, bowiem obiekt o ustalonej decyzją wielkości spowoduje pogorszenie warunków mieszkaniowych tzn. ograniczy dostęp światła. Ponadto zakwestionowali też niektóre dane wyników analizy dotyczące powierzchni zabudowy i wysokość zabudowy na sąsiednich działkach. W konkluzji wskazano, że działalność handlowo – usługowa spowoduje wzrost hałasu i zanieczyszczenia spalinami przez co przyczyni się do ograniczenia możliwości korzystania z działki, a zwłaszcza z części rekreacyjnej co uzasadnia żądanie jej uchylenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 4 ust. 2, 54, 59 ust. 1, 60, 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Uzasadniając swą decyzję Kolegium wskazało, m.in. że prawidłowa ocena tego czy planowane zamierzenie i działka spełnia przesłanki umożliwiające określenie warunków zabudowy, a w szczególności czy są spełnione przesłanki i warunki wyszczególnione w art. 61 w/w ustawy – została zapewniona poprzez wykonaną analizę funkcji i cech zabudowy w ujęciu graficznym i opisowym, a jej wyniki przedstawione zostały również w załączniku nr 2 decyzji. Podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy powołaną przez organ pierwszej instancji stanowi, m.in. pkt 1 ust. 1 art.
- Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą powstanie nowej zabudowy i zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa lub zmiana sposobu użytkowania musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu w tym i użytkowania obiektów. Dane zawarte w analizie – część tekstowa, a także prezentowane w materiale fotograficznym jednoznacznie wskazują, że w obszarze analizowanym na sąsiednich działkach występuje zabudowa o wysokości, powierzchni i funkcji odpowiadającej zamierzonej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i K. P. Skarżący zarzucali naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w powiązaniu z art. 107 § 3 kpa i w związku z art. 8 i 9 kpa.
Podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu ponownie zakwestionowali prawidłowość określenia terenu analizowanego.
M.in. wskazali, że zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., właściwy organ wyznacza obszar analizowany. Ma to dla nich istotne znaczenie, szczególnie w ochronie ich interesów. Granice tego obszaru określają wymagany zakres analizy niezbędnej dla podjęcia decyzji. Ustawodawca nie dopuścił swobody w doborze mniejszych części tego obszaru przy dokonywaniu analizy, co ma miejsce w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego decyzja – ich zdaniem – nie zawiera analizy zgodnej z ustawowymi wymaganiami. Tego rodzaju postępowanie podważa zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 kpa).
W odpowiedzi na skargę organ uznając, że skarżący ponawiają te same zarzuty i argumenty co podnoszone w odwołaniu i do, których szczegółowo odniesiono się wraz z wyjaśnieniem przyczyn ich nie uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności w przedmiotowej sprawie – wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy skarżący K. P. dodatkowo podniósł, przedkładając odpis decyzji z dnia [...] 2006 r. znak: [...], że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odniesieniu do identycznego zamierzenia inwestycyjnego na tej samej nieruchomości wydało odmowną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Jest poza sporem, że nieruchomość na której ma nastąpić wnioskowania inwestycja nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717ze zm.). Art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z 27 marca 2003 r. wskazuje, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ternu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy ternu.
W oparciu o delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 w/w ustawy z 27 marca 2003 r., Minister Infrastruktury wydał dnia [...] 2003 r. przywołane już rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
- linii zabudowy;
- wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
- szerokości elewacji frontowej;
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
- geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
§ 3 rozporządzenia stanowi zaś, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy w niniejszej sprawie aktach sprawy z postępowania administracyjnego wynika, że do decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, dołączono Załącznik opisowy do decyzji z [...] 2006 r. (karta 133) i Załącznik graficzny nr 1 (karta 130). Na załączniku tym w skali 1:500 oznaczono teren analizowanej inwestycji i nieprzekraczalną linie zabudowy. Wbrew treści § 3 w/w rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie zawiera on granic obszaru analizowanego. Nawiasem mówiąc zwrócił na to uwagę skarżący już w poprzedniej skardze.
Jest to istotne uchybienie, które skutkować winno uchyleniem obu decyzji, albowiem mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceny powyższej nie zmienia fakt, że obszar ten wymieniono w załączniku z 14 października 2005 r. do projektu decyzji (karta 94) a także i to, że autorem projektu decyzji z załącznikiem i de facto decyzji z 7 lutego 2006 r. - personalnie rzecz ujmując – jest jedna i ta sama osoba. Integralną częścią decyzji nie jest bowiem projekt załącznika, a treść § 3 w/w rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest w tym zakresie jednoznaczna.
A skoro już o projekcie mowa to należy zauważyć, że granice analizowanego obszaru w załączniku z 14 października 2005 r. zostały inaczej (w znacznie szerszym zakresie) wyznaczone niż w załączniku do projektu decyzji uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Brak granic analizowanego obszaru uniemożliwia ocenę argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uniemożliwia także w chwili obecnej ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi.
Godzi się w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że nas treść § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zwracał już uwagę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w w/w wyroku z 15 czerwca 2005 r., bowiem skarżący zarzut ten podnosili w poprzedniej skardze.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku a w oparciu o art. 152 tej ustawy jak w pkt 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku oparto natomiast na art. 200 tej ustawy.
Prowadząc ponownie od początku postępowanie po prawidłowym ustaleniu i wyznaczeniu obszaru analizowanego, z uwzględnieniem zasad wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dokonując analizy o której mowa we wskazanych przepisach na co zwrócono już uwagę w przywoływanym wyroku z 15 czerwca 2005 r., organ ustosunkuje się także szczegółowo do wszystkich pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, co na obecnym etapie z przyczyn wyżej wskazanych nie było zasadne.