Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2019 r. skarżąca I. Z. wniosła o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w B., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], które – jak wskazała skarżąca - zostały wywłaszczone decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych - ulicy [...], [...] i [...] w miejscowości B.. Skarżąca wskazał, że przedmiotowe działki odziedziczyła wraz z siostrą po zmarłej matce Z. D. postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1983 r., sygn. akt [...], że działki te przewłaszczyła Gmina N. wykorzystując to, iż nie wpisała się wraz z siostrą w księdze wieczystej oraz, że odszkodowanie otrzymała z siostrą tylko za jedną z odziedziczonych działek, tj. za działkę nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. działki nr [...], objęte ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wskazując że brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej, gdyż przedmiotowe działki nie zostały przejęte (wywłaszczone) na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie (nazwane odwołaniem). Skarżąca podniosła, że się nie zgadza z wydanym postanowieniem, że Starosta [...] sfałszował księgę wieczystą nr [...], wysyłając korespondencję do jej nieżyjącej od 37 lat matki Z. D. i na tej podstawie wywłaszczył grunty pod budowę dróg oraz, że organ wypłacił stronie i jej siostrze odszkodowanie tylko za jedną z odziedziczonych działek - nr [...], co jest niezgodne z prawem. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżąca oświadczyła, iż złożyła wniosek o wpis do księgi wieczystej nr [...], by mieć podstawę materialnoprawną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podtrzymując stanowisko organu I instancji i podkreślając, że skoro wskazane przez skarżącą działki nr [...] nie zostały wywłaszczone (przejęte z mocy prawa) w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. to brak jest podstawowej przesłanki do prowadzenia postępowania odszkodowawczego, co w świetle art. 61a § 1 kpa (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 256) stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Wójt Gminy N. i Starosta [...] przejęli pod budowę dróg 9 działek, że tylko za działkę nr [...] skarżąca wraz z siostrą otrzymały odszkodowanie, że w sprawie 8 pozostałych działek korespondencję kierowano do nieżyjącej od 38 lat matki skarżących i na podstawie nieodebranych listów gmina N. przywłaszczyła przedmiotowe działki pod budowę drogi. Stwierdziły, że w sprawie organy złamały prawo niedopełniając obowiązku powiadomienia skarżących o wszczętym postępowaniu w sprawie 8 działek pod budowę dróg i kierując korespondencję nie do skarżących, lecz do ich nieżyjącej matki, a także zatajając adresy skarżących przed sądem wieczystoksięgowym i okoliczność dziedziczenia przez skarżące po ich matce.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli tutejszego Sądu stanowi postanowienie Wojewody, którym to utrzymane zostało w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...], które – zdaniem skarżącej - zostały przejęte z mocy prawa (wywłaszczone) na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych w miejscowości B..
Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 61a kpa.
W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową, stanowiące oczywiste przeszkody wszczęcia postępowania, czyli takie które można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa). Pomimo, iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to w orzecznictwie i doktrynie ustalono, że do takich innych uzasadnionych przyczyn należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej - ma charakter cywilnoprawny lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 i z 3 sierpnia 2017 r. II OSK 2962/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Zdaniem Sądu z taką oczywistą uzasadnioną przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania, na którą prawidłowo powołały się orzekające w sprawie organy, jest sytuacja, w której działki stanowiące przedmiot wniosku o ustalenie odszkodowania w związku z decyzją zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej, nie podlegały w świetle treści tej decyzji przejęciu od innego podmiotu (niż - w tym wypadku – właściwa jednostka samorządu terytorialnego) celem realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalanie i przyznanie odszkodowania za przedmiotowe działki w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą Wójtowi Gminy N. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych. Przedmiotowa decyzja wydana została w trybie unormowanym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej powoływanej jako ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości takie (ich części) w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4).
Zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. za ww. nieruchomości organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, a odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie, o którym mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., przysługuje wyłącznie za nieruchomości, które w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego celem realizacji inwestycji drogowej, a tym samym w związku z tą decyzją nastąpiła utrata ich własności przez dotychczasowego właściciela, i które wobec tego dla potrzeb realizacji tego celu w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zostały oznaczone, iż stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem przysługującym dotychczasowym właścicielom (użytkownikom wieczystym, osobom posiadającym ograniczone prawo rzeczowe) nieruchomości.
Już z samej treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie dróg gminnych w miejscowości B. wprost wynika, że objęte wnioskiem skarżącej działki nr [...], nie zostały oznaczone w niej jako działki, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lecz ujęte zostały jako działki stanowiące już własność Gminy N. i przeznaczone na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z pkt 5g decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. jedynie działka nr [...] została oznaczona jako działka, która staje się z mocy prawa własnością Gminy N. z dniem uprawomocnienia się decyzji, za którą przysługuje odszkodowania jej właścicielowi.
Natomiast działki nr [...] zostały ujęte w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. jako działki inwestycyjne, stanowiące już własność Gminy N., a nie działki które stają się jej własnością celem realizacji inwestycji drogowej. Nie ma więc do tych działek podstaw materialnoprawnych wynikających z ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. do ustalenia odszkodowania, gdyż nie przeszły one z mocy prawa na własnością Gminy N. w związku z decyzją zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Skoro więc w przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie odszkodowanie za działki nr [...] w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, a z treści tej decyzji jednoznacznie i wprost wynika, że działki te stanowiły już wcześniej własność podmiotu realizującego inwestycję drogową (co znajduje także potwierdzenie w kw i wypisach z ewidencji gruntów) i nie zostały oznaczone w tej decyzji, iż stają się własnością Gminy N. a więc jako działki, które podlegają przejęciu w związku z realizacją inwestycji drogowej, co jedynie uprawnia w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności, to tym samym nie zaistniała w sprawie oczywista podstawa do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania w postaci przejścia z mocy prawa na własność Gminy N. na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działek nr [...], a tym samym utrata w następstwie ww. decyzji prawa własności przez ich dotychczasowego właściciela.
Brak tym samym w sprawie podstawy materialnoprawnej, znajdującej oparcie w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., do ustalenie i wypłaty odszkodowania w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Stanowi to inną uzasadnioną przyczynę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa, co prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowi administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...].
W okolicznościach sprawy, to wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i doporowadzenie do sytuacji, w której przedmiotowe działki, ujęte zostałyby w tej decyzji - nie jako stanowiące własność Gminy N. lecz jako działki, które stanowią własność innego podmiotu (skarżącej) i w związku z realizacją inwestycji drogowej dopiero przechodzą na własności Gminy N. za odszkodowaniem na rzecz dotychczasowego właściciela, mogłoby stanowić podstawę do skutecznego ubieganie się o przyznanie odszkodowania za ww. działki.
W tym stanie rzeczy, uznając postanowienia orzekających organów za odpowiadające prawu, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.