Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] marca 2023 r. nr [...].D, którą to decyzją Wójt odmówił K. S. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. S..
Kolegium ustaliło, że mąż Skarżącej jest osobą niepełnosprawną trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z wywiadu środowiskowego wynika, że źródłem utrzymania Skarżącej oraz jej męża są emerytury. Ponadto w aktach znajduje się oświadczenie Skarżącej, że zawiesi emeryturę z ZUS po przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium uznało, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływanej jako "u.ś.r.") Skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ ma ona ustalone prawo do emerytury.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że brak jest regulacji prawnych uprawniających do przejścia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne.
W skardze do sądu K. S. zarzuciła, że organy nie pouczyły jej o możliwości wyboru świadczenia oraz możliwości zawieszenia emerytury i przedłożenia decyzji w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na posiadane przez nią prawo do emerytury tj. ze względu na przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
Zgodnie ze wskazanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
W niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze opieką sprawowaną nad mężem, przy czym nie jest sporne, że mąż Skarżącej jest osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie jest także sporne, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury ZUS.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wymaga więc odniesienia się do kwestii czy Skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty.
Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji.
W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2119 zł i zgodnie z treścią zaświadczenia z KRUS z dnia 8 listopada 2022 r. było wyższe od przysługującego Skarżącej świadczenia emerytalnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.
Sąd podziela ponadto pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r. sygn. I OSK 1089/22, opierający się na systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).
Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury (zawieszenie prawa do emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić należy, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania Skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W aktach niniejszej sprawy, jak wskazało Kolegium, znajduje się wprawdzie oświadczenie Skarżącej z [...] lutego 2023 r., że zawiesi emeryturę z ZUS "po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego", jednakże w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca wskazała, że wnosi odwołanie od decyzji "odmawiającej mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zawieszenia emerytury, jeżeli będzie przyznane świadczenie pielęgnacyjne". Takie sformułowanie odwołania wskazuje, że Skarżąca odstąpiła od swojego poprzedniego stanowiska, że zawiesi emeryturę dopiero wówczas, kiedy otrzyma świadczenie pielęgnacyjne.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że realiach niniejszej sprawy Kolegium jako organ odwoławczy zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i pomijając treść odwołania Skarżącej, zaniechał poinformowania jej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwało jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego.
Błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz naruszanie art. 9 k.p.a. mogły mieć zatem istotny wpływ na wynika sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329) uchylił decyzję Kolegium.
W ponownym postępowaniu Kolegium winno orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu, po uprzednim poinformowaniu Skarżącej o prawie zawieszenia emerytury i konieczności przedłożenie decyzji ZUS o zawieszeniu emerytury jako koniecznego warunku otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.