Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 566/22

Uzasadnienie

Prezydent M. B., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w Z., decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/1, 30/2, 30/3, 30/4, 30/5 i 30/19, obręb 141, położonej przy ul. [...] w B..

W punkcie 2.1.4. organ określił następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:

1. a) linia zabudowy – obowiązującą linię zabudowy wkreślono na załączniku graficznym;
2. b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: min. 16%, max. 40 %;
3. c) wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu: min. 30%;
4. d) szerokość elewacji frontowej - min. 11,5 m, max 29 m;
5. e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – min. 7 m, max 11 m do okapu, gzymsu lub attyki;
6. f) geometria dachu – dach o kącie nachylenia połaci do 5?, dla którego układu połaci dachu, wysokości kalenicy głównej oraz jej kierunku w stosunku do frontu działki nie określa się lub dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale 25? - 45?, kalenica główna o dowolnym kierunku w stosunku do frontu działki, wysokość kalenicy głównej min. 9 m, max 12 m.

Odwołania tożsamej treści od powyższej decyzji, złożyli J. G. i D. G. oraz E. Ś., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u,p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;
2. - naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem w.n.z.z.t"), przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie;
3. - naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na lakonicznym wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ I instancji przy podejmowaniu decyzji.

Niezależnie od powyższego odwołanie od ww. decyzji złożyła A. P., zarzucając organowi naruszenie:

1. - art. 7 w związku z art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierzetelne i niewyczerpujące przeprowadzenie postpowania dowodowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu stron,
2. - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego,
3. - art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy,
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez uznanie, że nie doszło do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wskutek nieprecyzyjnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego,
5. - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w związku z § 3 pkt. 1 rozporządzenia w.n.z.z.t., poprzez błędne przyjęcie, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i że analizę urbanistyczną przeprowadzono w prawidłowy sposób,
6. - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego,
7. - § 5 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez bezzasadne ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni planowanej inwestycji,
8. - § 6 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez bezzasadne uznanie, iż z analizy wynikają ustalone parametry szerokości elewacji frontowej inwestycji,
9. - § 7 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez pominięcie ustalenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,
10. - § 8 rozporządzenia w.nz.z.t. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości głównej kalenicy planowanej inwestycji,
11. - § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), poprzez nieprawidłowe ustalenie powierzchni biologicznie czynnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany został w sprawie prawidłowo wyznaczony. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 184 m, zatem organ I instancji wyznaczył obszar o promieniu 552 m, przy czym rozszerzył go do granic działek, na których znajdują się budynki częściowo położone w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo stwierdził też kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji, uwzględniając, że w obszarze analizowanym występuje funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, funkcja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, funkcja handlowa, składowa, funkcja produkcyjna oraz zabudowa garażowa i gospodarcza towarzysząca w/w zabudowie.

Jak wskazało Kolegium, analiza wykazała, że wzdłuż ul. [...] brak jest regularnej zabudowy pozwalającej wyznaczyć linię zabudowy, wobec czego Prezydent skorzystał z zapisów § 4 ust. 4 rozporządzenia i ustalił obowiązującą linię zabudowy od ulicy [...] w odległości 4,5 m od granicy z działką drogową, co zostało szczegółowo uzasadnione w analizie.

Odnosząc się do sposobu wyznaczenia powierzchni zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym przypadku, ze względu na znaczne zróżnicowanie przedmiotowego wskaźnika ustalono jego wartość minimalną na poziomie 16% (co stanowi średnią wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla kwartału ograniczonego terenem lotniska oraz ulicami: W., Z. i Al. [...]), a maksymalną 40% (co stanowi wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w nawiązaniu do zabudowy mieszkalnej położonej przy ul. [...] i ul. [...]).

W zakresie sposobu wyznaczania szerokości elewacji frontowej, organ odwoławczy wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 12,5 m, jednak z analizy wynika, że dla planowanego przedsięwzięcia ustalono przedział od 11,5% do 29 m.

Odnośnie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 5,5 m. Wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono, z uwzględnieniem § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia, na poziomie od 7 m do 11 m, co szczegółowo uzasadniono w analizie.

Odnosząc się do ustaleń w zakresie geometrii dachu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na geometrię dachów w obszarze analizowanym, przyjęto dla planowanej inwestycji dach płaski o kącie nachylenia do 5? (dla którego układu połaci dachu, wysokości kalenicy głównej oraz jej kierunku w stosunku do frontu działki nie określa się z uwagi na niewielki kąt nachylenia dachu), dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale od 25-45°, kalenica główna o dowolnym kierunku w stosunku do frontu działki, a wysokość kalenicy głównej min. 9 m a max. 12 m.

W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wskazane wyżej wynikają z przeprowadzonej analizy i zostały szczegółowo uzasadnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą. Ustalając, że planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz że nie wynikają dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, organ zobowiązany był pozytywnie rozstrzygnąć o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w formie tekstowej i graficznej. Wykorzystane materiały kartogra?czne posiadają prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartogra?cznego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 u.p.z.p.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wnieśli D. G. i J. G. (sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bd 566/22) oraz A. P. (sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Bd 568/22).

W swojej skardze D. G. i J. G. powtórzyli podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 7 ust. 4 rozporządzenia w. n.z.z.t. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Ponadto zarzucili organowi:

1. 1. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia w.n.z.z.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40% z pominięciem powierzchni zabudowy występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie;
2. 2. naruszenie § 3 rozporządzenia w.n.z.z.t. przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że granica obszaru analizowanego może być wyznaczona dowolnie, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem granic obszaru analizowanego;
3. 3. naruszenie art. 77 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także pełne uznanie interesu inwestora i całkowite zlekceważenie interesu społecznego, wynikające z jednostronnej oceny materiału dowodowego;
4. 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwag na uchybienia przepisom postępowania przez organ I instancji.

A. P. we wniesionej skardze powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu rozszerzając je dodatkowo o zarzut naruszenia przepisów art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z uchybieniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie ogólnych stwierdzeń nieodnoszących się do całokształtu okoliczności sprawy, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 568/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy toczące się przed tutejszym Sądem o sygnaturach akt II SA/Bd 566/22 i II SA/Bd 568/22. Jednocześnie wskazał, że połączone sprawy będą prowadzone dalej pod sygn. akt II SA/Bd 566/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi są zasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p") – w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "rozporządzenie w.n.z.z.t ") – również w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu [...] maja 2021 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986). Na mocy zaś art. 4 tej ustawy do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej.

Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. został określony przez ustawodawcę w przywołanym wcześniej rozporządzeniu w.n.z.z.t.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia w.n.z.z.t. stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik ten składa się przy tym z części tekstowej i części graficznej, sporządzonej na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Wskazać w związku z tym należy, że załączona do decyzji organu I instancji kopia mapy zasadniczej zawiera jedynie pieczęć Miejskiej Pracowni Geodezyjnej bez adnotacji o skali w jakiej sporządzono mapę. Brak informacji o skali mapy stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli poprawności wykonanej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie to jest zatem istotne, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić trzeba również uwagę na to, że zawartość akt administracyjnych nie pozwala uznać, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o której wyniki wydano decyzję organu i instancji, zostały podpisane. Na dokumentach tych (w stopce dokumentów) widnieje wprawdzie informacja, że zostały ona podpisane elektronicznie, jednakże w aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających, że organ otrzymał te dokumenty w formie elektronicznej z podpisem elektronicznym i przeprowadził weryfikację podpisu. Podkreślić należy w tym miejscu, ze analiza urbanistyczno-architektoniczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczna część ustaleń organu pierwszej instancji. Mając zatem na uwadze zawartość akt administracyjnych, załączoną do nich analizę należy traktować jako niepodpisany dokument, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie.

Już powyższe uchybienia stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Niemniej mając na uwadze dalszy tok sprawy należy odnieść się do innych zarzutów strony skarżącej oraz wskazać na inne naruszenia przepisów do jakich doszło przy sporządzaniu analizy.

Wbrew zarzutom strony skarżącej nie można uznać, że rozszerzenie obszaru analizowanego o nieruchomości których jedynie część znajduje się w tym obszarze miało charakter dowolny i naruszało przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych biorąc pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277). Ponieważ obszar analizowany musi obejmować co najmniej teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia w.n.z.z.t., to organ nie można wyłączyć z niego poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym.

Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza, o jakiej mowa w omawianym przepisie rozporządzenia, może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154, podobnie w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052).

Za niezgodne z przepisami uznać należy natomiast pominięcie w analizie budynków położonych na terenie ogródków działkowych (działka nr [...]) z uwagi na to, że stanowią zabudowę tymczasową (por. punkt III str. 3 analizy – k. 219 akt administracyjnych). Zwrócić należy bowiem uwagę, że ani z przepisów u.p.z.p. ani z przepisów rozporządzenia w.nz.z.z.t. nie wynika możliwość wyłączenia z analizy zabudowy tymczasowej. Autor analizy powinien, w świetle przepisów, uwzględnić każdą zabudowę istniejąca na terenie analizowanym. Zgodnie z treścią przepisów omawianego rozporządzenia przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej należy uwzględnić średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Dopiero po wyznaczeniu średniej, autor analizy, kierując się względami zachowania ładu przestrzennego, może skorzystać z możliwości zastosowania odstępstwa od wyliczonej średniej stwierdzając np. że z dostępnych dokumentów wynika, że określone (ściśle wskazane) budynki są zabudową tymczasową (co może wynikać np. ze zgłoszenia takiego obiektu organowi architektoniczno - budowlanemu) a tym samym ich wpływ na ład przestrzenny jest ograniczony czasowo i wobec tego pomijalny.

W kontrolowanej sprawie przede wszystkim brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających twierdzenie autora analizy, że budynki w obrębie ogródków działkowych mają "charakter tymczasowy". Co więcej jak wynika z mapy użytej do analizy na pominiętym terenie ogródków działkowych istnieją trzy budynki o powierzchni zabudowy porównywalnej do domów jednorodzinnych. Są to dwa budynki położone we wschodniej części terenów ogródków działkowych, przy rowie melioracyjnym, oznaczone jako "i" oraz Bi" (jeden z nich oznaczony także numerem 39 – a więc to budynek przy ul. [...]) i jeden budynek w zachodniej części ogródków działkowych, położony bliżej ulicy [...], oznaczony jako "Bi". W tabelach analizy nie uwzględnia się nawet tych trzech budynków, które ze względu na rozmiary nie należą do "altan działkowych" o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073) tj. do zabudowy typowej ogródków działkowych, spełniającej funkcje rekreacyjno – wypoczynkowe.

Skarżący kwestionowali sposób ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (min. 16% - max 40 %), podnosząc, że dominująca powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla działek sąsiednich kształtuje się na poziomie 16 -21 %.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z analizy wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 21%. W obszarze analizowanym odnotowano znaczne zróżnicowanie wskaźników od 1% (np. dz. nr [...] w obrębie 196 przy ul. [...]) do 79 % (np. zespół zabudowy handlowo-usługowej przy ul. [...]). Ustalono również, że wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się nieco inaczej w poszczególnych kwartałach urbanistycznych, znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wskazano w analizie, nie bez znaczenia dla wielkości wskaźnika jest rodzaj zabudowy.

W związku z tym osoba sporządzająca analizę uznała za zasadne nawiązanie przede wszystkim do zabudowy odpowiadającej funkcją planowanej zabudowie – tj. zabudowy mieszkaniowej. Z jej ustaleń wynika, że wskaźniki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zawierają się w przedziale od 4% (zabudowa przy ul. [...]) do 72 % (ul. Horodelska 70), zaś dla zabudowy wielorodzinnej wynoszą od 12% (ul. B.

29) do 40% ul. (ul. B. 21). Następnie w analizie wskazano, że wskaźniki te dla nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego tj. w obrębie kwartału ograniczonego terenem lotniska oraz ulicami W., Z. i Al. [...], wynoszą od 4% do 50%. Ś. zaś wartość wskaźnika dla wyżej wskazanego kwartału wynosi 16%, jest mniejsza od średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego i tę właśnie wartość autor analizy przyjął jako wskaźnik minimalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Jeśli zaś chodzi o wskaźnik maksymalny ustalono go na poziomie nawiązującym do drugiej w kolejności największej wartości wskaźnika występującego w omawianym kwartale, wyjaśniając, ze działka z tym wskaźnikiem (ul. Ziemska 24a) znajduje się w niedalekim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem i wskaźnik ten jest równy największemu wskaźnikowi dla zabudowy wielorodzinnej występującemu w terenie analizowanym (ul. B. 21).

W ocenie Sądu określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegające od średniej dla całego obszaru analizowanego i nawiązujące do wartości tego wskaźnika ustalonego tylko dla wyodrębnionej części obszaru analizowanego tj. dla kwartału zabudowy ograniczonego ulicami - co do zasady jest dopuszczalne. Takiego rodzaju ograniczenie musi być jednakże spójne w obrębie całej analizy, a przede wszystkim musi być częścią ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) z rozporządzenia w.n.z.z.t. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wynika z tego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych. Dotyczy to także parametru zabudowy w postaci uregulowanego w § 5 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Odnosząc do tego przepisu powyższe stanowisko dotyczące możliwości odejścia od wartości średnich należy przyjąć, że jeżeli analiza urbanistyczno – architektoniczna nie jest w stanie wskazać żadnej "harmonijnej całości" lub "uporządkowanej relacji" mającej odbicie we wskaźniku powierzchni zabudowy (np. pewne nieruchomości w obszarze analizowanym mają pewien określony, wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy, bo tworzą one zabudowę pierzejową albo pewne nieruchomości wzdłuż konkretnej ulicy mają niski wskaźnik powierzchni zabudowy, bo to zabudowa mieszkaniowa willowa z dużymi ogrodami) – to prawodawca w celu wprowadzenia jakiejś uporządkowanej relacji w niezorganizowaną przestrzeń nakazuje przyjąć wartość średnią (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1172/21, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie analiza nie zawiera żadnych argumentów wskazujących, że zabudowa w kwartale ograniczonym terenem lotniska oraz ulicami: W., Z. i Al. [...] przejawia – w stosunku do pozostałej części obszaru analizowanego – jakieś cechy harmonijnej całości czy uporządkowanych relacji, które to cechy charakteryzują tylko zabudowę we wskazanym kwartale, wyróżniając ją spośród zabudowy w całym obszarze analizowanym. Bez wskazania na tego rodzaju uwarunkowania wywód w analizie urbanistycznej staje się jedynie poszukiwaniem w zbiorze danych wskaźników powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego takich wartości owego wskaźnika, które pozwolą na ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika zgodnego z wnioskiem inwestora. W przedmiotowej sprawie maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęto jako 40 % z tego powodu, że w wyróżnionym kwartale ulic znalazła się działka o takim wskaźniku.

Wskaźnik ten z jednej strony nie jest najwyższym stwierdzonym w wyróżnionym kwartale (jest drugim co do wielkości), a z drugiej strony odpowiada maksymalnemu wskaźnikowi powierzchni zabudowy jaki w całym obszarze analizowanym udało się ustalić dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Brak jest w analizie jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do zachowania ładu przestrzennego, uzasadniającej dlaczego w tymże kwartale, w którym dotychczas nie ma zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tego typu zabudowa ma być wprowadzona z zachowaniem akurat drugiego pod względem wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, a nie np. z zachowaniem trzeciego czy czwartego wskaźnika, który przecież też nie przekracza wartości maksymalnego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Brak też odwołujących się do ładu przestrzennego argumentów przemawiających za tym, że wprowadzenie tego typu zabudowy w wyodrębnionym kwartale winno odbyć się z zachowaniem maksymalnego stwierdzonego w obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – a nie np. z zachowaniem połowy czy 1/3 wartości tego wskaźnika.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.p.z.p. wykonanie projektu decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nakazał powierzyć osobie, która ma szczególne kwalifikacje w dziedzinie zagospodarowania przestrzeni. Niewątpliwie ten wymóg jest przejawem woli ustawodawcy, aby w projekcie decyzji o warunkach zabudowy znalazła się argumentacja wynikająca z posiadania tego rodzaju kwalifikacji ułatwiających identyfikowanie cech ładu przestrzennego (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2022 r.). Tego rodzaju wysokie kwalifikacje nie są konieczne dla czynności ograniczającej się do odnajdywania w zbiorze danych (np. liczb oznaczających wskaźnik powierzchni zabudowy) takich liczb które są przyporządkowane rodzajowi zabudowy wskazanemu przez inwestora i jednocześnie nie większych niż wskazane we wniosku inwestora.

W przedmiotowej sprawie należy ponadto zwrócić uwagę na brak konsekwencji w poszukiwaniu przejawów ładu przestrzennego:

1. - w przypadku wyznaczania linii zabudowy analiza z nieznanych przyczyn została ograniczona do zabudowy położonej "wzdłuż ulic, które, podobnie jak ulica [...], znajdują się w układzie prostopadłym do ul. [...]" (str. 5 analizy; brak wskazania dlaczego ład przestrzenny ulic równoległych do ul. [...] nie może być wzięty pod uwagę),
2. - analiza wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki skupia się na kwartale ograniczonym terenem lotniska oraz ul. [...], ul. [...] i Al. [...] (str. 10 analizy),
3. - analiza szerokości elewacji frontowej także odnosi się do najbliższego sąsiedztwa planowanej inwestycji tj. kwartału ograniczonego terenem lotniska oraz ul. [...], ul. [...] i Al. [...] ze względu na to, że "planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej położona będzie wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej" (strona 20 analizy)
4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odnoszona jest do całego obszaru analizowanego.

Ani z analizy ani z treści uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, dlaczego na stwierdzony w przedmiotowej sprawie ład przestrzenny warunkujący określenie parametrów zabudowy w wydanej decyzji składa się jedna cecha zabudowy występująca wzdłuż ulic prostopadłych do ul. [...], dwie cechy zabudowy z kwartału ograniczonego terenem lotniska oraz ul. [...], ul. [...] i Al. [...] oraz dwie cechy zabudowy z całego obszaru analizowanego.

Powyższe stanowisko ma także zastosowanie do wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Także w tym przypadku w ocenie Sądu określenie tego wskaźnika odbiegające od średniej dla całego obszaru analizowanego i nawiązujące do wartości ustalonej tylko dla wyodrębnionej części obszaru analizowanego tj. dla kwartału zabudowy ograniczonego terenem lotniska oraz ul. ul. [...], ul. [...] i Al. [...] co do zasady może być dopuszczalny. Takiego rodzaju ograniczenie musi być jednakże spójne w obrębie całej analizy, a przede wszystkim musi być częścią zidentyfikowanego ładu przestrzennego istniejącego w obszarze analizowanym oraz w wyróżnionym kwartale zabudowy.

Nie można uznać za prawidłowy sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W świetle bowiem § 7 ust. 1 rozporządzenia w.n.z.z.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że istnieje zabudowana działka sąsiednia położona u zbiegu ulic Rynarzewskiej i Przyłeckiej (dz. o nr. ew. 31), do której w ogóle nie odniesiono się przy ustalaniu omawianego parametru. W analizie wskazano, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej "w obszarze analizowanym tworzą uskok" (str. 27 analizy), co w świetle treści § 7 ust. 3 rozporządzenia uzasadnia wyliczenie średniej wartości tego parametru. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w powołanym przepisie § 7 ust. 3 rozporządzenia mowa o "uskoku na działkach sąsiednich" nie zaś o "uskoku w obszarze analizowanym". Podkreślić należy, że uskokiem o jakim mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia w.n.z.z.t. nie jest znaczne zróżnicowanie omawianego parametru w obszarze analizowanym.

Przepis ten odwołuje się bowiem jedynie do działek sąsiednich rozumianych jako działki gruntu, które choćby w jednym punkcie graniczą z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przyjęcie, że w przepisie tym chodzi o działki sąsiednie w szerszym znaczeniu (z całego obszaru analizowanego) oznaczałoby, że § 7 ust. 1 rozporządzenia (wyznaczenie wysokości jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji na działkach sąsiednich) miałby zastosowanie jedynie wówczas, kiedy wszystkie budynki w obszarze analizowanym miałyby jednakową wysokość – co należy uznać za sytuację raczej wyjątkową.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że wykazano istnienie "uskoku" wysokości pozwalającego na ustalenie przedmiotowego parametru stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia w.n.z.z.t.

Nawet gdyby wykazano zaistnienie przesłanki zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia należy zauważyć, ze w analizie wskazuje się, że średnia wysokość omawianego parametru w obszarze analizowanym wynosi 5,5 m. Jak jednak wynika z tabeli wskazującej wartości ww. parametru w obszarze analizowanym (str. 21 analizy) autor analizy wziął pod uwagę nie tylko wysokość budynków do ich gzymsu lub attyki, ale także wysokość do okapu. Ani art. 61 ust. 7 u.p.z.p. ani § 7 rozporządzenia w.n.z.z.t. nie przewiduje ustalania "wysokości do okapu". Wzięcie pod uwagę zatem tego parametru skutkuje błędnym wyliczeniem średniej wielkości w obszarze analizowanym parametru przewidzianego przez ustawodawcę tj. wysokości "górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki"

Zauważyć należy również, że w analizie wskazuje się, że znaczna część budynków (ok 40%) stanowi zabudowę garażową i gospodarczą i parametry tych budynków nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. W ww. tabeli na str. 20 – 27 analizy nie wskazuje się jednak tych budynków. Uniemożliwia to kontrolę poprawności wyliczenia średniej przedmiotowego parametru dla budynków nie będących zabudową garażową i gospodarczą w całym obszarze analizowanym.

Zastrzeżenia Sądu budzi również zawarte w analizie stanowisko, że średnia wysokość zabudowy jednorodzinnej występująca w obszarze analizowanym ma być wyznacznikiem dla minimalnej wysokości planowanej zabudowy. Autor analizy nie wyjaśnił dlaczego tę właśnie wartość należało przyjąć jako minimalną, a więc dlaczego w jego ocenie nowa zabudowa nie może być niższa niż średnia zabudowa jednorodzinna występująca obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczącego naruszenia § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) poprzez nieprawidłowe ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, wskazać należy, że odmiennie niż w przypadku planu miejscowego, w przypadku warunków zabudowy ustawodawca nie przewidział wprost obowiązku ustalenia powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18 LEX nr 2656144). W szczególności nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1076/13, LEX nr 1406975).

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Organy wydając decyzje w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, przyjęły jego treść bezkrytycznie, nie poddając w ogóle jego treści ocenie, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, z późn. zm.)- dalej jako p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ jest związany powyższym stanowiskiem Sądu tj. w szczególności powinien przede wszystkim sporządzić analizę z wykorzystaniem mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego z zaznaczoną skalą mapy. Powinien także uzyskać analizę urbanistyczną i projekt decyzji podpisane przez osobę o wymaganych przez art. 5 u.p.z.p. kwalifikacjach. W przypadku podpisu elektronicznego dowód weryfikacji takiego podpisu przez organ winien zostać włączony do akt sprawy. Analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, o ile będzie wskazywała na potrzebę odejścia od przewidzianych przez prawodawcę wartości średnich parametrów, powinna wskazywać na zidentyfikowane w obszarze analizowanym cechy ładu przestrzennego uzasadniające odstępstwo od wyliczonej średniej.