Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz C. odmówił skarżącej J. I. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem Zbyszkiem Iwińskim, z uwagi na niespełnienie przesłanki związanej z momentem powstania niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej powoływana jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."), ponieważ wymagający opieki ma 63 lata, a stopień niepełnosprawności istnieje u niego od października 1997 r. oraz zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ skarżąca od marca 2017 r. posiada prawo do emerytury.
Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia czy różnica wysokości świadczeń (emerytury do świadczenia pielęgnacyjnego) uzasadnia przyznanie tego świadczenia choćby w części stanowiącej różnicę oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury oraz przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się o świadczenie przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury i tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podzielił argumentację skarżącej co do wadliwości decyzji I-instancyjnej w zakresie odmowy wnioskowanego świadczenia w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niemniej jednak, SKO uznało, że w realiach sprawy skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, że ma ona ustalone prawo do emerytury, co powoduje ziszczenie się negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że wątpliwym jest by skarżąca - która osiągnęła wiek emerytalny i już od ponad 6 lat jest nieaktywna zawodowo - nie podejmowała zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. W ocenie organu wiek skarżącej postrzegać należy, jako okoliczność wykluczającą zdolność do wykonywania pracy, a sam fakt sprawowania opieki nad bratem nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, jak wskazało Kolegium, zwrócenia uwagi wymaga okoliczność zrezygnowania z dniem [...] lutego 2017 r. ze świadczenia opiekuńczego – zasiłku dla opiekuna – na rzecz emerytury.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i formułując zarzuty w zakresie naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz przepisów postępowania treściowo tożsame z podniesionymi już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania. Odnosząc się do kwestii osiągnięcia wieku emerytalnego, a możliwości rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiadają prawu.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca – 66-letnia J. I. - wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem Z. I. – którego stopień niepełnosprawności (całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji) wynika z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr [...] (k. 13 akt administracyjnych organu I instancji) - oraz że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, o czym świadczy przedłożona wraz z wnioskiem kserokopia decyzji ZUS o waloryzacji emerytury z [...].03.2022 r. (k. 11 akt administracyjnych).
W tak ustalonych okolicznościach sprawy, organy stwierdziły, że skarżąca nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. (organ I instancji) oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (organ I i II instancji).
Oparcie odmowy o pierwszą z wymienionych przesłanek, związaną z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przez Burmistrza, SKO w wydanej decyzji prawidłowo jednak zakwestionowało, przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację i konwalidując tym samym wadliwość decyzji organu I instancji w tej części. Sąd w całości podziela i przyjmuje jako swoje stanowisko SKO wyrażone w tej kwestii na gruncie zaskarżonej decyzji.
Odnośnie zaś przesłanki o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Burmistrz wskazał jedynie, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest ustalone od marca 2017 r. prawo skarżącej do emerytury. Nie wyjaśnił przy tym jednoznacznie w treści uzasadnienia czy przyjęta przez niego wykładnia ww. przepisu zakłada, że już sam fakt ustalonego prawa do emerytury jest nieusuwalną przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też zawieszenie pobierania emerytury umożliwia przyznanie tego świadczenia. Co istotne, przed wydaniem decyzji do pełnomocnika skarżącej skierowane zostało jednak pismo z dnia [...] grudnia 2022 r., w którym to organ I instancji zawiadomił m.in. o tym, że ustalone prawo do emerytury skarżącej jest przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia i poinformował, że brak przedstawienia dodatkowych dowodów lub materiałów w sprawie może skutkować odmową przyznania świadczenia. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] stycznia 2023 r. co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.
Organ odwoławczy natomiast, uznając, że przeszkodę dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, stanowi okoliczność przysługującego jej prawa do emerytury, wskazał, że przepis ten jest jednoznaczny i nie pozwala na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury.
Skarżąca zaś zarówno na gruncie odwołania jak i skargi podniosła, że organy dokonały błędnej wykładni ww. przepisu, a ponadto nie pouczyły jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i przedłożenia w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa - co skutkowało niezasadną odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że ma ona ustalone prawo do emerytury, którą pobiera.
Dokonując oceny powyższych stanowisk w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz działania organów w toku niniejszego postępowania Sąd w pierwszej kolejności podzielił argumentację skarżącej, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który rezygnuje z podejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W związku z tym – wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ odwoławczy – w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba, która ma ustalone prawo do emerytury i – co w okolicznościach niniejszej sprawy należy szczególnie podkreślić - jednocześnie spełnia wszystkie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie jej tego świadczenia, koniecznym jest przyjęcie rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21 - dostępne jw.).
Niemniej jednak analiza akt administracyjnych sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że zasadność odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w zaistniałym stanie faktycznym była uzasadniona.
Wskazać należy bowiem, że skoro w toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik profesjonalny skarżącej otrzymał pismo, w którym wskazano, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z uwagi na ustalone prawo do emerytury wraz z informacją o możliwości przedłożenia dodatkowych dokumentów – to nieprzedłożenie decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury działa na niekorzyść wnioskodawcy. Tym samym oceniając działanie Burmistrza wskazać należy, że wobec uprzedniego wskazania skarżącej przesłanki, która może stać się przyczyną odmowy oraz pouczenia o możliwości przedłożenia dodatkowych dokumentów (a zatem decyzji o wstrzymaniu emerytury – czego pełnomocnik profesjonalny był świadomy, gdyż sam wskazywał na to w treści wniosku o przyznanie świadczenia złożonego w imieniu skarżącej) wydając decyzję odmowną miał on uzasadnione podstawy do odmowy w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Na dzień wydania decyzji, skarżąca -pobierająca emeryturę - nie spełniała bowiem warunków przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Pełnomocnik skarżącej poinformowany przez organ o konieczności przedłożenia dodatkowych dowodów (decyzji o zawieszeniu emerytury), nie dopełnił bowiem tego obowiązku, doprowadzając tym samym do wydania decyzji odmownej. Co więcej nie uczynił tego również na etapie postępowania odwoławczego. W odwołaniu zaś zarzucał niepoinformowanie skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę, co jednak nie wynika z akt sprawy. Skierowanie przez organ I instancji do pełnomocnika skarżącej pisma z dnia [...] grudnia 2022 r., - gdzie organ wskazał na niespełnienie przesłanki związanej z ustalonym prawem do emerytury oraz wskazał na konieczność złożenia dodatkowych dokumentów w celu spełnienia wszystkich wymaganych przepisami przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia – odzwierciedlają bowiem akta sprawy organu I instancji (zał 7 oraz dołączone do zał. 6 zpo, dotyczące zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2022 r.).
Stwierdzić należy zatem, że dowodzi to również temu, że organ I instancji kierował się właściwą interpretacją ww. przepisu, zgodną z dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej, oraz uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy tj. fakt posiadania i pobierania przez skarżącą emerytury, zawiadomił stronę skarżącą o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na dzień wysłania zawiadomienia oraz na konieczność przedłożenia dodatkowych dokumentów w celu jej wyeliminowania – co stanowiło w istocie umożliwienie skarżącej dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia. Organ – postępując we wskazany sposób - nie wykluczył więc odgórnie możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to że posiada ona ustalone prawo do emerytury, uzależniając tę możliwość od okoliczności faktycznego pobierania przez nią świadczenia emerytalnego. Powyższe świadczy o prawidłowym działaniu organu I instancji, który – wbrew temu na co wskazuje strona skarżąca, i co, jak już wskazano powyżej, wynika jednak z akt administracyjnych sprawy - w toku postępowania wykorzystał przysługujące mu instrumenty prawne i podjął czynności zmierzające do umożliwienia uzyskania przez skarżącą świadczenia korzystniejszego, realizując tym samym obowiązki wynikające z art. 9 i art. 79a kpa.
Skoro jednak skarżąca po otrzymaniu przez pełnomocnika ww. pisma, nie wyeliminowała przesłanki negatywnej związanej z pobieraniem emerytury, poprzez przedłożenie decyzji o zawieszeniu emerytury, to tym samym organ nie miał możliwości przyznania skarżącej świadczenia.
Podkreślić należy przy tym, że sama wola pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, bez podjęcia konkretnych działań w zakresie zawieszenia prawa do wypłaty emerytury, nie mogła stanowić podstawy do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca nie przewidział sytuacji przyznania jednej osobie obydwu świadczeń – pielęgnacyjnego i emerytalnego, a jedynie wyboru jednego z nich. Stąd też właśnie wynika potrzeba uprzedniego przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co dopiero uprawnia organ pomocowy, do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (przy jednoczesnym spełnieniu innych przesłanek). Skarżąca powinna była zatem zrezygnować z pobierania emerytury przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia – czego strona skarżąca była świadoma, gdyż w treści wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik skarżącej sam wniósł o zobowiązanie jej do zawieszenia emerytury i złożenia decyzji o wstrzymaniu emerytury.
Rezygnacja ta nie może się jednak opierać tylko na wyrażeniu chęci do rezygnacji z jej pobierania. Konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, ustało prawo do pobierania zbieżnego świadczenia, a tego w niniejszej sprawie zabrakło.
Wskazać należy jednocześnie, że wobec należytego działania przez organ I instancji w toku postępowania – które wynika bezpośrednio z akt administracyjnych - bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostaje błędne uzasadnienie decyzji organu II instancji, gdzie wskazano na rozważania, wyrażające akceptację literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istotna w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu jest przede wszystkim prawidłowość działań podejmowanych przez organ I instancji przed wydaniem decyzji (tj. zawiadomienia o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i poinformowanie o konieczności przedstawienia dodatkowych dowodów w celu jej spełnienia) oraz legalność wydanego w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Niezasadnym byłoby wobec tego uchylenie rozstrzygnięć organów, wyłącznie z uwagi na stwierdzone wady uzasadnienia, skoro po wyeliminowaniu stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości – sentencja decyzji (w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia) nie uległaby zmianie z uwagi na niespełnienie w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Odnosząc się zaś do argumentacji SKO – której to dotyczyła znaczna część uzasadnienia decyzji organu odwoławczego - że zasadność odmowy wnioskowanego świadczenia w niniejszym przypadku wynika z niespełnienia podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest zaistnienie ścisłego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w rozpatrywanej sprawie dostrzeżenia wymaga to, że ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 66-letnia J. I. od 2017 r. pobiera emeryturę i co istotne w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej, a następnie przed tut. Sądem, skarżąca nie wskazywała na okoliczność swojej aktywności zawodowej w ostatnim czasie czy też realnej gotowości (chęci) do podejmowania zatrudnienia. Organ wskazał również na to, że wcześniej pobierała ona zasiłek dla opiekuna, co nie znajduje jednak odzwierciedlenia w aktach sprawy choćby w postaci kserokopii stosownych decyzji, na które wskazał organ.
W gruncie rzeczy więc kwestia zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i faktyczną zdolnością do wykonywania pracy oraz wolą jej podejmowania, a koniecznością opieki nad bratem nie została jednoznacznie wyjaśniona na gruncie niniejszej sprawy. Niemniej jednak pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na to, że w zaistniałym stanie faktycznym już samo niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uniemożliwiło przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W tym stanie rzeczy i mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi – a przede wszystkim to, że skarżąca reprezentowana była od samego początku postępowania przez pełnomocnika profesjonalnego, który już we wniosku dał wyraz temu, iż jest świadomy konieczności rezygnacji przez skarżącą z pobierania emerytury, a następnie został zawiadomiony przez organ przed wydaniem decyzji o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jednak mimo tego nie podjął działań, które umożliwiłyby przyznanie skarżącej świadczenia (wystąpienie do stosownego organu o wstrzymanie wypłaty emerytury) oraz to że organ I instancji w istocie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 9 i art. 79a k.p.a. - Sąd zważył, że w zaistniałych okolicznościach skarżącej zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na stwierdzoną w sprawie przesłankę negatywną w postaci pobierania świadczenia emerytalnego, pomimo świadomości strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, że jest to przesłanka uniemożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej. Organy orzekające nie naruszyły przy tym przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który wymagałby eliminacji zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.