Uzasadnienie
Decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Wójt Gminy K. - działając na wniosek z [...] grudnia 2022 r. strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - odmówił R. M. (dalej jako: "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, matką – M. L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł m.in., że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 lat lub 25 lat, jeśli było to w trakcie nauki w szkole. Organ wywiódł, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u osoby wymagającej opieki, niepełnosprawność nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (lecz później).
Ponadto, organ ustalił, że R. M. jest uprawniona do emerytury rolniczej od 2008 r. i nie złożyła wniosku do organu rentowego KRUS o zawieszenie prawa do emerytury rolniczej, a zatem wywiódł, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) - dalej jako: "uśr". Organ nie zakwestionował zakresu i rodzaju opieki wykonywanej przez stronę nad niepełnosprawną matką.
Odwołanie do SKO we W. wniosła skarżąca, zarzucając decyzji błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji. Zarzuciła naruszenie at. 17 ust. 5 pkt 1 uśr, poprzez błędne przyjęcie, że fakt pobierania przez odwołującą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji, przez błędną wykładnię, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Wreszcie, naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku informacyjnego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. wydanej przez Wójta Gminy K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Organ ustalił, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2022 r. złożyła do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Ze znajdującego się w aktach Wypisu z Treści Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy KRUS Placówka Terenowa we W. z dnia [...] czerwca 2022 r. Nr [...] wynika, że u matki skarżącej stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, przy czym nie da się ustalić od kiedy jest ona datowana. W świetle art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza to, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto, z akt sprawy wynika także, że skarżąca pobiera emeryturę rolniczą od 2008 r., a od 1 marca 2022 r. w wysokości 1.218,44 zł miesięcznie (decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...]). Jednocześnie, organ I instancji nie zakwestionował sprawowania stałej, nieprzerwanej opieki Wnioskodawczyni nad matką. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką, która jest wdową i wymaga opieki w codziennej egzystencji. Z uwagi na wiek (ponad 90-lat) ma problemy z poruszaniem się, słabo słyszy oraz ma problemy z sercem. Opieka skarżącej polega na podstawowej pielęgnacji ciała, odzieży, utrzymania porządku w mieszkaniu, wsparciu w zakresie leczenia, załatwianiu spraw urzędowych (wywiad środowiskowy z [...] stycznia 2023 r.). Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że pozostałe rodzeństwo Wnioskodawczyni nie partycypuje w kosztach opieki nad matką. Skarżąca jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką (oświadczenie Wnioskodawczyni złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej z dnia 30 stycznia 2023 r.).
Odmówiono skarżącej wnioskowanego świadczenia opierając się na ustaleniu, że nie jest spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, wobec faktu posiadanego prawa do emerytury przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką.
Organ odwoławczy podniósł, że ze stanowiskiem organu I instancji nie sposób się zgodzić. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt: K 38/13), art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ podkreślił, że osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego - a taką jest Skarżąca - nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.
Organ wskazał ponadto, że z art. 27 ust. 5 ustawy wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co jak wyżej wskazano skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało, że nie podziela poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w powołanym przepisie (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wprost określił, że w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Skargę do Sądu złożyła skarżąca, działając reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez Skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania Skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez Skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Skarżąca, wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie decyzji organu I instancji; na podstawie art. 153 p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu; na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że stanowisko wyrażone przez organ jest błędne z uwagi na istotne naruszenia prawa materialnego, opisane treścią ww. zarzutów. Skarżąca zarzuca decyzji oparcie na błędnej wykładni normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a poprzez błędne uznanie, że wstrzymanie wypłaty świadczenie emerytalnego nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Ponadto, organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, które uznało, że odmowy ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła uzasadniać okoliczność, że niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższy przepis winien być, jak słusznie wskazało Kolegium, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W sprawie nie jest sporne, że matka Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie jest także sporne, że Skarżąca jest uprawniona do emerytury.
Istotą sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę pobierającą świadczenie emerytalno-rentowe wymaga dokonania przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna zatem dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania drugiego świadczenia. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji Skarżącej jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2023r., sygn. I OSK 1280/22, LEX nr 3504843).
W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić należy, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania Skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W realiach niniejszej sprawy organy, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emeryturę złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim odnośnie istnienia braku możliwości podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką) wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 poz. 259) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm., zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480,00 zł.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosując się do powyższego stanowiska Sądu tj. w szczególności powinien wypowiedzieć się, czy spełnione są pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować Skarżącą o możliwości i trybie wyboru świadczenia i wydać rozstrzygnięcie po ewentualnym przedłożeniu decyzji o zawieszeniu emerytury.