Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz T. odmówił przyznania skarżącej Z. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem Ł. G., wskazując na niespełnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej powoływanej też jako "uśr"), oraz na okoliczność posiadania przez skarżącą prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej bez zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego i niedokonanie wyboru jednego z tych świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego poprzez przedłożenie do organu decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty w związku z zawieszeniem prawa do tego świadczenia. Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzucając nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 1b uśr, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym orzekł, iż przepis art. 17 ust. 1b uśr w zakresie w jakim różnicuje prawa do świadczenia od ukończenia wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP i, że na tą okoliczność wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. uchylając wydaną uprzednio przez organ I instancji decyzję odmawiającą przyznania skarżącego wnioskowanego świadczenia. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ I instancji z jednej strony uznał przysługujące skarżącej prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka za niestanowiące przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a z drugiej strony bez podstawy prawnej uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przedłożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 uśr (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615) wskazują, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (renty rodzinnej z tytuł śmierci małżonka) w drodze złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej. Skoro z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca złożyła do ZUS wniosek o zawieszenie świadczenia rentowego, a w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2022 r. przedłożonym do organu I instancji wręcz wskazała, że nie zawiesi pobierania renty rodzinnej z ZUS, to tym samym – jak stwierdziło SKO – w sprawie nie został spełniony warunek niezbędny do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w postaci dokonania w ww. sposób wyboru świadczenia wyższego. Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut skarżącej dotyczący odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, podnosząc że przepis ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) i, że w związku z tym nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, który został uznany za niekonstytucyjny.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, tj. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("kpa"), a w szczególności:
- art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej,
- art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji;
Il. naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr poprzez odmówienie wnioskodawczyni prawa do świadczenia z uwagi na niedokonanie wyboru świadczenia w sytuacji, kiedy renta z tytułu śmierci małżonka nieprzyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, sprowadza się wyłącznie do oceny czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że posiada ona prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka i nie wyraziła woli zawieszenia prawa do tego świadczenia. Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 1b uśr, SKO wskazało – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w odwołaniu - na brak podstaw do jej zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację. Sąd w całości podziela ocenę SKO co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr, uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Przechodząc więc do głównej osi sporu, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, określającego negatywne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadza się do tego, aby uniemożliwić przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do określonych w tym przepisie świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, w świetle treści tego przepisu, iż tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Słusznie podniosła strona skarżąca, że wśród katalogu świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr ustawodawca wymienił rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Zastosowanie zatem przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, koniecznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 15/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1085/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 801/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 327/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2577/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w literalnej treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, ale również w uzasadnieniu rządowego projektu ww. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (druk nr 3897), zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. Z projektu tego wynika, iż zamysłem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych po myśli art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504, dalej powoływanej jako uoeir z FUS). Stosownie do art. 95 uoeir z FUS osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany ma więc ujednolicić sytuację prawną tych osób. Przywołane uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie wspomina o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65 (i nast.) uoeir z FUS, a więc w przepisie określającym przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej (przyznanej samoistnie), i nie definiującym sytuacji zbiegu prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, jak czyni to art. 95 uoeir z FUS.
Skoro więc, jak wykazano, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi, przyznanie prawa do renty rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale jedynie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, to tym samym sama okoliczność przyznania skarżącej renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania danego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 uśr, a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem renty, które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zaakcentować przy tym, że czym innym jest renta z tytułu niezdolności do pracy, a więc renta stanowiąca substytut utraconego wynagrodzenia w związku z utratą zdolności do pracy zarobkowej, a czym innym renta rodzinna, która ma odmienny charakter alimentacyjno-opiekuńczy. Prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie wyklucza więc posiadanie przez wnioskodawcę prawa do renty rodzinnej, o ile uprawnienie to ma charakter samoistny i nie pozostaje w zbiegu z innymi uprawnieniami emerytalno-rentowymi wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 20/22 – dostępny jw.).
Dlatego też dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, i w konsekwencji do zastosowania, zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, konieczne jest więc ustalenie, że prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka zostało przyznane wnioskodawcy w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej samoistnie nie zostało bowiem wymienione w katalogu świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Do zastosowania konsekwencji wynikających z zaistnienia okoliczności objętych treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie uprawnia więc ani ustalenie posiadania prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej samoistnie, ani też samo ustalenie posiadania renety rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, bez określenia czy prawo to zostało przyznane w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z sytuacją zbiegu renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka z innym świadczeniem emerytalno-rentowym mielibyśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie wówczas, gdyby skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała prawo do jeszcze innych świadczeń emerytalno-rentowych.
Tego jednak ustalenia, w zaskarżonej decyzji SKO zabrakło, gdyż organ II instancji w ogóle nie wypowiedział się czy w sprawie mamy do czynienia z rentą rodziną przyznaną w zbiegu, czy też bez zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Nie wynika ono także jednoznacznie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem zapytanie organu do ZUS o udzielenie informacji czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna jest samodzielnym świadczeniem czy też została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, na które ZUS pismem z dnia [...] października 2021 r. odpowiedział, że skarżąca pobiera tylko rentę rodzinną, co nie wyjaśnia kwestii czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna została przyznana jej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, a więc czy skarżąca, oprócz prawa do renty rodzinnej po zmarłym mężu, miała jeszcze prawo do innych świadczeń emerytalno-rentowych. Pomimo, że skarżąca wskazała, że posiada prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznane samoistnie, to jednak mając na uwadze, że ustalenie czy posiadana przez skarżącą renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, stanowi okoliczność o charakterze kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też to, że ustalenia organów powinny być jednoznaczne i mieć oparcie w materiale dowodowym sprawy, w sprawie koniecznym jest poczynienie niebudzącego wątpliwości ustalenia czy posiadana przez skarżącą renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana samoistnie czy też w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Organ I instancji ustalenie w tym zakresie oparł bowiem na niejasnym piśmie ZUS z dnia [...] października 2021 r., natomiast organ II instancji w ogóle do tej kwestii się nie odniósł.
Odmówienie więc skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność przyznania jej prawa do renty rodzinnej zmarłym małżonku, bez poczynienia wskazanego ustalenia dotyczącego zbiegu praw, o którym mowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, stanowi zatem o istotnym naruszeniu w sprawie zarówno materialnoprawnego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jak i przepisów postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako decyzji niezgodnej z prawem.
W tym stanie rzeczy biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności należy zastosować prawidłową wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i poczynić w jego świetle konieczne ustalenia co do kwestii wystąpienia w sprawie zbiegu prawa do reny rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, jako relewantnej okoliczności dla zgodnego z prawem zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Należy także uwzględnić, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, że prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie wyklucza posiadanie prawa do renty rodzinnej, jeżeli uprawnienie to ma charakter samoistny i nie pozostaje w zbiegu z innymi uprawnieniami emerytalno-rentowymi wnioskodawcy, a tym samym że nie ma podstaw do domagania się od wnioskodawcy zawieszenia tego uprawnienia.