Uzasadnienie
P. z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda K. – P., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi B. (Br-4), zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.:
. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.",
. art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.,
. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.,
Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadniając zarzuty skargi Wojewoda podniósł, iż Rada Gminy w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wprowadziła następująco brzmiący zapis cyt.: "Ilekroć w uchwale jest mowa o intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Określając powyższy parametr, zdaniem strony skarżącej, Rada Gminy zobowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego. W ocenie organu nadzoru, z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy wynika, że intensywność zabudowy określa stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem, poprzez wprowadzenie własnej definicji intensywności zabudowy, Rada Gminy zmodyfikowała wskazany w ustawie sposób ustalenia wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że należy mieć również na uwadze definicję pojęcia "kondygnacja", przyjętą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którą przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym, wskaźnik intensywności zabudowy stosowany w urbanistyce i budownictwie stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki (yide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r" sygn. akt II OSK 162/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 525/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 187/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1255/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r" sygn. akt II SA/Bd 1333/18).
Wojewoda podkreślił, że powierzchnia całkowita wykorzystywana do określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, zgodnie z Polską Normą PN - ISO 9836:1997 - "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" jest definiowana jako: "suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe".
Rada Gminy wskazując w definicji kondygnacje nadziemne budynków, pominęła kondygnacje podziemne, czym zdaniem organu nadzoru, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieuprawnioną modyfikację sposobu ustalenia wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz przekroczyła kompetencję ustawową w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 142/15, który stwierdził, że "regulując kwestie związane z intensywnością zabudowy, organ stanowiący gminy nie mógł nakazać określania stosunku powierzchni zabudowy tylko kondygnacji nadziemnych względem powierzchni działki budowlanej. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił sposób ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, to Rada Gminy (...) nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej".
Podkreślono również, że Rada Gminy nie została upoważniona do odmiennego uregulowania sposobu ustalania minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy niż ten, który wynika z ustawy. Zdaniem organu nadzoru, przepis § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.
Rada Gminy w § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem P (teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów) określiła minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki - 500 m˛, lecz w ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Wskazano, że postępowanie scaleniowo - podziałowe i podziałowe zostało unormowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunki przeprowadzenia procedury scalenia i podziału określa art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.
Z kolei w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) określono, że wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z przepisu tego w ocenie Wojewody nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek. Stanowi on bowiem o kompetencji wójta w sprawach zatwierdzenia projektów podziałów działek (vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 82/14). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, że to nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości.
Plan miejscowy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania nie mieści się określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Oznacza to, że nie można w planie miejscowym wiążąco ustalać granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2335/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 920/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 618/13).
Należy również zdaniem Wojewody mieć na względzie, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonania tego prawa. Z tego względu przepisy cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Organ nadzoru dodał też, że u.p.z.p., w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości, upoważnia radę gminy w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji jego zapisów. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Należy podkreślić, iż postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą podlegać dowolnej, swobodnej wykładni, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Skarżący podkreślił, że w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi B. (Br-4), w tym na etapie wystąpienia o opinie i uzgodnienia projektu przedmiotowego planu miejscowego obowiązujące było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. K. (uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r.), natomiast na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu obowiązywało studium (uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2018 r.). Zdaniem organu nadzoru przedmiotowy plan miejscowy jest niezgodny z ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. K. (przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r.). Teren objęty ocenionym planem miejscowym był zlokalizowany zgodnie z ww. studium w strefie funkcjonalnej - terenie rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami oznaczonym symbolem MN/U.
Tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami wyznaczono w miejscowościach B., W., K., D. S., P., K. S., [...], K. K., N., B. i T. S.. Dla ww. terenów w studium proponuje się następujące ustalenia:
. funkcje mieszkaniowe i usługowe mogą występować łącznie rozdzielnie;
. do funkcji usługowych zaliczono te przedsięwzięcia, dla których strategiczna oceną oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego wpływu na poszczególne komponenty środowiska;
. proponuje się wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie nieprzekraczającym 60%;
. proponuje się udział powierzchni na poziomie nie mniejszym niż 30%; proponuje się minimalną liczbę miejsc parkingowych zgodnie z przeznaczeniem terenu, charakterem zabudowy i przepisami odrębnymi, ścisłe określenie tych wskaźników powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu w decyzjach o warunkach zabudowy;
. proponuje się szerokość dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających zgodnie z przeznaczeniem terenu, charakterem zabudowy i przepisami odrębnymi, ścisłe określenie parametrów powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu w decyzjach o warunkach zabudowy;
. dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej związanej z podstawową funkcją terenu;
. dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego (infrastruktura techniczna, komunikacja, wydobywanie kopalin i lokalizacja obiektów na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa) zgodnie z przepisami odrębnymi; ścisłe określenie granic terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami powinno nastąpić w drodze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze szczególnym uwzględnieniem podziału geodezyjnego nieruchomości objętych planem.
Organ nadzoru wyjaśnił, że przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po jej podjęciu w myśl art. 17 ustawy planistycznej, organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Także podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według aktualnego brzmienia art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Powołane przepisy nasuwają oczywisty wniosek, że dla zachowania wspomnianego ciągu czynności niezbędnym jest uprzednie uchwalenie samego studium. Skoro w studium określa się politykę przestrzenną gminy, także jej zmiana wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie.
Podkreślono przy tym, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny przyjmuje się, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 423/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 818/12).
Reasumując, Wojewoda stwierdził, że czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie opiniowania i uzgodnienia projektu planu miejscowego) w przedmiotowej sprawie miały miejsce i odnosiły się do projektu studium, a nie do samego studium w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Skarżący dodał, że nie ma przeciwwskazań prawnych, aby uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego podjąć w tym samym czasie (a nawet wcześniej), niż uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium. Biorąc pod uwagę procedurę planistyczną, organ nadzoru zwrócił uwagę na przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Organ wykonawczy gminy ogłaszając o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz umożliwiając składanie wniosków do sporządzanego planu, nie przesądza o sposobie ich rozpatrzenia. Można więc jednocześnie prowadzić procedurę zmiany studium oraz sporządzenia planu miejscowego do momentu zebrania wniosków do tych opracowań planistycznych. W dalszej procedurze planistycznej ze sporządzeniem planu miejscowego należy zaczekać do uchwalenia zmiany studium, a dopiero po wejściu w życie studium, tj. w dniu jego uchwalenia, przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne.
W odpowiedzi na skargę W. K. w imieniu Rady Gminy stwierdził, że organ stanowiący gminy nie może uwzględnić wniesionej skargi i sam podjąć uchwały o uchyleniu zakwestionowanych zapisów, ponieważ wyklucza takie uwzględnienie skargi postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt II FSK 2735/12, zgodnie z którym - zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały, nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. W tym przypadku nie zachodzi sytuacja autokontroli zaskarżonej uchwały rady gminy w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia.
Odnosząc się do zarzutów skargi, W. K. wskazał, iż w przypadku uznania ich za zasadne w pkt 1) i pkt 2), tj. naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 2 i ust 3 tejże ustawy, naruszenie ww. przepisów nie powinno rodzić skutku uznania uchwały za nieważną w całości.
Natomiast zarzut wskazany w pkt 3) skargi dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 17 i art. 20 ust. 1, zdaniem organu gminy należy uznać za chybiony, gdyż plan miejscowy - akt prawa miejscowego obowiązuje z dniem wejścia w życie podjętej uchwały, a zdaniem Wójta ocena zgodności treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami obowiązującego na terenie danej gminy studium, winna być dokonana na dzień podjęcia uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd przeprowadza ocenę zgodności uchwały z prawem pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl wskazanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają wprost co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania. Warto tu jednak wskazać na odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r. poz. 506) – dalej u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Orzecznictwo sądowe za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Odnośnie do relacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w judykaturze wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 30.11.2012 r., II SA/Ke 588/12, LEX nr 1240869; wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2008 r., II SA/Kr 377/08, LEX nr 499859). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono przypadki stwierdzenia nieważności w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.. Nie każda bowiem sprzeczność z prawem, niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są wydawane zatem w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).
Wskazać należy, że pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami u.p.z.p., gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, jak również jego zmiany, został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać zatem takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.
Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Nie ma ono co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępny w CBOSA).
Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje interpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego, przy czym pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy więc w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Jeżeli więc studium charakteryzuje się dużym zakresem szczegółowości, to uchwałodawca gminny sam sobie "narzucił" wysoki stopień związania postanowieniami studium.
Stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 17 ustawy planistycznej, organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Także podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według brzmienia art. 20 ust. 1, następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Powołane przepisy nasuwają oczywisty wniosek, że dla zachowania wspomnianego ciągu czynności niezbędnym jest uprzednie uchwalenie samego studium. Skoro w studium określa się politykę przestrzenną gminy, także jej zmiana wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie.
W rozpoznawanej sprawie, uchwałą z 31. 08.2016r. nr XIV/111/2016r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wówczas obowiązywało studium z 2013r. W trakcie zatem sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi B. (Br-4), w tym nawet na etapie wystąpienia o opinie i uzgodnienia projektu przedmiotowego planu miejscowego obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. K., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. Dopiero na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, obowiązywało studium uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2018r. Oznacza to, że badanie zgodności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. odnosiło się do starego studium, zaś uchwały w sprawie planu, do nowego studium.
Jak słusznie wskazał skarżący, w świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny przyjmuje się, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 423/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 818/12).
Skoro zatem czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie opiniowania i uzgodnienia projektu planu miejscowego) w przedmiotowej sprawie, odnosiły się do starego studium, ewentualnie projektu nowego studium, a nie do samego studium w ostatecznym brzmieniu, zasadny jest wniosek o wystąpieniu istotnego naruszeniu prawa.
W trakcie procedowania, teren objęty ocenionym planem miejscowym, był zlokalizowany zgodnie ze studium w strefie funkcjonalnej - terenie rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami oznaczonym symbolem MN/U. Tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami wyznaczono w miejscowościach B., W., K., D. S., P., K. S., [...], K. K., N., B. i T. S. a więc bezpośrednio sprzecznie z przeznaczeniem określonym w planie. Dla ww. terenów w ww. studium proponuje się następujące ustalenia:
. funkcje mieszkaniowe i usługowe mogą występować łącznie rozdzielnie;
. do funkcji usługowych zaliczono te przedsięwzięcia, dla których strategiczna oceną oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego wpływu na poszczególne komponenty środowiska;
. proponuje się wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie nieprzekraczającym 60%;
. proponuje się udział powierzchni na poziomie niemniejszym niż 30%; proponuje się minimalną liczbę miejsc parkingowych zgodnie z przeznaczeniem terenu, charakterem zabudowy i przepisami odrębnymi ścisłe określenie tych wskaźników powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu w decyzjach o warunkach zabudowy;
. proponuje się szerokość dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających zgodnie z przeznaczeniem terenu, charakterem zabudowy i przepisami odrębnymi ścisłe określenie parametrów powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu w decyzjach o warunkach zabudowy;
. dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej związanej z podstawową funkcją terenu;
. dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego (infrastruktura techniczna, komunikacja, wydobywanie kopalin i lokalizacja obiektów na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa) zgodnie z przepisami odrębnymi; ścisłe określenie granic terenów rozwoju zabudowy mieszkaniowej z usługami powinno nastąpić w drodze sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze szczególnym uwzględnieniem podziału geodezyjnego nieruchomości objętych planem.
Słusznie też wskazał skarżący, że można jednocześnie prowadzić procedurę zmiany studium oraz sporządzenia planu miejscowego do momentu zebrania wniosków do tych opracowań planistycznych. W dalszej procedurze planistycznej ze sporządzeniem planu miejscowego należy zaczekać do uchwalenia zmiany studium, a dopiero po wejściu w życie studium, tj. w dniu jego uchwalenia, przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne.
Oceniając sprawę zgodności z prawem wydanego aktu prawa miejscowego, Sąd co do zasady nie bada zgodności z prawem procedury zmiany i zakresu przedmiotowego zmiany studium, zatem nawet gdyby zmiana studium nie prowadziła do niezgodności z uchwalonym planem, to wykracza to poza zakres rozstrzygnięcia. Na etapie przystąpienia do uchwalenia planu obowiązywało tylko stare studium.
W toku zatem procedowania doszło do takich uchybień, które nie pozwalają na uznanie, że tryb i zasady zostały zachowane i były prawidłowe, a charakter i skala stwierdzonego naruszenia uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości, gdyż zarzut w przedstawionym zakresie był zarzutem najdalej idącym.
Skarżący zwrócił również uwagę na istotną wadliwość § 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, która wprowadziła zapis cyt.: "Ilekroć w uchwale jest mowa o intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, tj. sumę powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". W ocenie organu nadzoru, z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy wynika, że intensywność zabudowy określa stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem, poprzez wprowadzenie własnej definicji intensywności zabudowy, Rada Gminy zmodyfikowała wskazany w ww. ustawie sposób ustalenia wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy.
Zarzucono ponadto, że w § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem P (teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów) rada określiła minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki - 500 m˛, lecz w ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem.
Sąd zauważa, że nawet gdyby ograniczyć się do przyjęcia zasadności wyeliminowania jedynie konkretnie wymienionych tu postanowień naruszających zasady sporządzenia planu (wyeliminowanie z obrotu jedynie część zaskarżonej uchwały), wcześniej stwierdzona wadliwość aktu nie pozwala na takie rozwiązanie z uwagi na zakres i rangę opisanego już wcześniej naruszenia.
Odnosząc się jednak formalnie do wymienionych postanowień aktu a także całokształtu okoliczności sprawy należy wskazać, że organ planistyczny dysponuje władztwem planistycznym, a więc kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej, w tym do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenów. Władztwo to musi realizować na podstawie prawa i pod warunkiem nienadużywania tego władztwa. W związku z powyższym, każde przyjęte rozwiązanie planistyczne winno znajdować oparcie w obowiązującym przepisie kompetencyjnym rangi ustawowej, a nadto, wynikać z rzetelnej i szczegółowej analizy uwarunkowań występujących na obszarze, którego to rozwiązanie planistyczne dotyczy.
W rozpoznawanej sprawie przyjęto plan, w następstwie wniosku Z. M. - (v. protkól dyskusji z [...] lutego 2019r.) uzasadnionego wyłącznie indywidualnym interesem rozwinięcia działalności gospodarczej. Obszar opracowania planu zgodnie z uzasadnieniem projektu planu miał obejmować działki nr [...] Dz. [...] sklasyfikowana jest jako grunty klasy RIIIa wymagające zgody właściwego ministra na odrolnienie gruntu. Zgodnie z planem teren miał zostać przeznaczony jako P-teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Okoliczności jednak w tym zakresie są niejasne.
Decyzją z dnia [...] wnioskodawca uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze o której mowa w art. 17 ust.6 lit c u.p.z.p. tylko wobec działki [...] o pow. 0.49 ha. Wskazano, że powierzchnia 0.49 ha stanowi fragment działki ewidencyjnej [...]. Na załącznikach graficznych, wyznaczony do zmiany przeznaczenia obszar nie jest wyraźnie oznaczony jako działka [...] Na mapie obejmującej większy obszar niż objęty planem widoczne jest, że planem objęty jest tylko fragment działki [...] Skoro przedmiotem planu miała też być działka [...], jak zatem możliwe było określenie zakresu uchwały jako teren 0.49 ha, a dodatkowo działka [...] ma powierzchnię 3.3869 ha. Ostatecznie plan dotyczył części działki rolnej indywidualnego podmiotu a więc w sprzeczności z właściwą realizacją polityki planistycznej.
W zaistniałych warunkach powstaje też zasadnicza wątpliwość co do prawidłowości określenia parametrów m. in. dotyczących intensywności zabudowy, procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zapewnienia miejsc parkowania i in. Skoro obszar planu składa się z fragmentu działki a zdecydowana większość tej działki wykracza poza obszar objęty miejscowym planem, to wszelkie parametry odnoszące się do prawnie wydzielonego terenu dają fałszywy obraz sposobu zagospodarowania terenu. Odwołując się do stosowania parametrów wynikających z wielkości działki, przy objęciu planem jedynie jej części, powstaje istotna wadliwość uchwalonego aktu, gdyż ustala się parametry w stosunku do obszaru, który nie jest objęty planem. Ustalenie w tych warunkach parametrów zabudowy, w tym intensywności zabudowy dla części działki wypacza istotę planu.
Co do § 10 pkt 4 zaskarżonej uchwały, przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze, poza słusznymi uwagami skarżącego, że nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162).
Nie ulega wątpliwości, że każdy m.p.z.p. musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem. Jednocześnie ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki [...] m˛. To stanowi niekonsekwencję działania organu a ponadto w jaki sposób można w oparciu o zapis planu wydzielić działkę o podanej w planie powierzchni, gdy obszar planu obejmuje tylko część działki ewidencyjnej.
Najmocniej jednak należy zaakcentować, że plan miejscowy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. W rozpoznawanej sprawie taka natomiast sytuacja wystąpiła. Plan dotyczy tylko jednego podmiotu, tylko części jego działki a to implikuje szereg nieprawidłowości, na które Sąd zwrócił uwagę powyżej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.