Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek R. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali produkcyjno-magazynowej na potrzeby produkcji konstrukcji stalowych i kontenerów na terenie działki ewidencyjnej numer [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż na terenie objętym wnioskiem z [...] 2015 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało jednakże uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2015r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium dla terenu objętego wnioskiem określenie zagospodarowania terenu winno nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych przy [...] o łącznej powierzchni [...] ha nie można uznać za akt obowiązujący. Kolegium uznało, że w świetle przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko plan miejscowy sprzed 1 stycznia 1995 r. nie ma mocy obowiązującej, ale również wymieniona wyżej zmiana planu uchwalona po tej dacie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2015r. Burmistrz, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie, ponownie uznając, że teren inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. ([...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zwróciło bowiem uwagę, że organ I instancji nie ocenił i nie wykazał, że uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego ma samodzielny charakter w zakresie objętym nowelizacją i może w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu.
Burmistrz, odnosząc się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] 2015 r., stwierdził, że nie jest on uprawniony do oceny zakresu samodzielności uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywania oceny czy uchwała może w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Badanie zakresu samodzielności uchwały doprowadziłoby, zdaniem Burmistrza, do sytuacji, w której określałby on zakres ważności uchwały, do czego uprawniony jest organ nadzoru, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Organ I instancji wskazał, że plany miejscowe uchwalane po 1995 r. były sporządzane w trybie art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. "Zmiana planu ogólnego" jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nadal jest aktem obowiązującym. Jedynie sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem prawa, jakie wówczas obowiązywało, mogło być i może być podstawą do uchylenia takiego planu, a co za tym idzie stwierdzenia jego nieważności. Organ, powołując się na przepis art. 67 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniósł, że z uwagi na to, że w latach 1995-2002 nadal obowiązywały plany ogólne gminy, to w sytuacji kiedy wchodził w życie plan miejscowy, rodziło to skutek prawny w postaci zmiany planu ogólnego w stosownym zakresie. Przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony właśnie na wyżej wskazanych zasadach określonych w ustawie, a uchwalono go po dniu 1 stycznia 1995 r., zatem w świetle brzmienia art. 67 ust. 2 cyt. ustawy jest planem obowiązującym. W ocenie organu, na obowiązywanie planu miejscowego wskazuje również art. 87 ust. 1 omawianej ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że omawiany plan miejscowy od dnia uprawomocnienia jest planem obowiązującym. Organ podkreślił też, że plan ten spełnia wszelkie wymogi formalne.
W ocenie organu I instancji, z powyższych powodów, postępowanie w sprawie nie powinno zostać w ogóle wszczęte, ale ponieważ zostało wszczęte, należało je jako bezprzedmiotowe umorzyć.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. zarzucił:
- zakwestionowanie ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z [...] 2015 r., mimo niezaskarżenia wcześniej tej decyzji do sądu administracyjnego,
- rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 61 § 4 i art. 79 K.p.a., przez brak poinformowania go o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego rozpoznania wniosku, brak powiadomienia o dokonanych przez organ I instancyjny czynnościach oraz przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Powyższe uniemożliwiło stronie dokładne zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także złożenie ewentualnych wniosków dowodowych.
- brak oceny i wykazania, że uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego ma samodzielny charakter w zakresie objętym nowelizacją i może w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Skarżący zakwestionował twierdzenia organu I instancji, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Powołując się na postanowienie NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 588/15 podniósł, że nie tylko plan miejscowy sprzed 1 stycznia 1995 r. nie ma mocy obowiązującej, ale również zmiana planu uchwalona już po tej dacie nie ma mocy obowiązującej. Nie wyjaśniając szczegółowo sprawy organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Inwestor zwrócił także uwagę, że przed zakupem przedmiotowej nieruchomości, Burmistrz wydał zaświadczenie, że dla ww. obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uzyskanie takiego zaświadczenia było warunkiem dokonania zakupu nieruchomości, gdyż miała być ona wykorzystywana wyłącznie do celów prowadzenia działalności gospodarczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne wnoszenie skargi przez organ I instancji na decyzję organu odwoławczego. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że poglądy prawne organu odwoławczego, wyrażone w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie wiążą organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę. Organ pierwszej instancji jest jedynie związany wskazaniami organu odwoławczego w zakresie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego. Odnosząc się do kwestii wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zaświadczenia o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wyjaśniło, że nie wiąże ono organów administracji w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy. Podczas rozpatrywania wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ za każdym razem jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia wadliwego zaświadczenia może być jedynie rozpatrywana w związku z dochodzeniem ewentualnych roszczeń odszkodowawczych inwestora przed sądem cywilnym.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Kolegium, ponownie wyjaśniło, że wobec regulacji art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy teren inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji w toku postępowania ustalił, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Mrocza dla terenów położonych przy [...] o łącznej powierzchni [...] ha (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...] 1997 r.) i stąd nie można wydać decyzji ustalającej warunki jego zabudowy i zagospodarowania na wniosek inwestora. O dopuszczalności realizacji inwestycji rozstrzyga się w oparciu o zapisy planu miejscowego na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
Kolegium stwierdziło, że obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów, które utraciły moc. Zwróciło uwagę, że uchwalane wówczas plany zagospodarowania przestrzennego były sporządzane w trybie art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415). W tym też samym trybie były sporządzane zmiany obowiązujących wówczas planów ogólnych. Zdaniem Kolegium oznacza to, że zmiany te obowiązują, o ile były uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi II instancji naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy w świetle przeprowadzonego postępowania istnieje konkretne roszczenie oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, a zatem istnieje sprawa administracyjna, którą organ jest władny merytorycznie rozstrzygnąć. Skarżący zakwestionował twierdzenia organów obu instancji, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych przy [...]. W ocenie skarżącego nie zostało w żaden sposób wykazane, że uchwalona zmiana planu miejscowego ma samodzielny charakter w zakresie objętym nowelizacją i może w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Skarżący powołał się także ponownie na stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z dnia 26 marca 2015 r., sygn. II OSK 588/15, że "plan z 1997 r., utracił moc obowiązującą z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 3 upzp, który stanowi, że plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. tracą moc do dnia 31 grudnia 2003 r., a więc nie można go uznać za akt obowiązujący". Wskazał, że również wymieniona wyżej zmiana planu uchwalona po tej dacie nie ma mocy obowiązującej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak szczegółowych wyjaśnień, a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy pominął fakt, że skarżący nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, jak również nie został powiadomiony o dokonanych przez organ I instancji czynnościach oraz przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Powyższe stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 61 § 4 oraz 79 K.p.a. i uniemożliwiło skarżącemu dokładne zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do treści zebranego materiału dowodowego oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że Burmistrz wystawił przed zakupem przedmiotowej nieruchomości zaświadczenie, z którego wynikało, że dla tego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu wnioskowanego przez skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zmiany sposobu użytkowania dla zamierzenia polegającego na budowie budynku hali produkcyjno-magazynowej na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...] w miejscowości [...].
Zważyć przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej "K.p.a.") oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania przez organ Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, co pozostaje poza sporem, że w przypadku gdy dla terenu, na którym inwestor zamierza dokonać zmiany zagospodarowania i wybudować obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – ustalenie warunków zagospodarowania terenu i zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji gdy postepowanie administracyjne zostało jednak wszczęte, stwierdzenie powyższej okoliczności w jego tokuu, obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiot sporu pomiędzy organami administracji publicznej a skarżącym stanowi okoliczność, czy dla terenu na którym skarżący zaplanował realizację objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji, polegającej na budowie budynku hali produkcyjno-magazynowej, czyli dla terenu działki nr ewid.[...] w [...] – obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W tej kwestii Burmistrz Miasta i Gminy [...] konsekwentnie w toku kilkukrotnie przeprowadzanego postępowania twierdzi, że teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych przy ulicy: [...] o łącznej powierzchni [...] ha (Dz.Urz.Woj.B. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] 1997r.). Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez analizy istotnych okoliczności tej sprawy w kontekście nawet własnych wskazań zawartych w uzasadnieniach uprzednich decyzji kasacyjnych w tej sprawie. Ustalenia organów administracji w powyższym zakresie, co do zasady kwestionuje skarżący, stwierdzając, iż w jego ocenie w tej sprawie uchwalona w 1997r. zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1993r. (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] 1993r. z późn.zm.) utraciła moc tak jak ów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1993r. – z mocy samego prawa. Zarzuca, że żaden z organów w uzasadnieniach decyzji umarzającej postępowanie, nie dokonał jakiejkolwiek analizy treści planu miejscowego z 1997r. w szczególności w tym zakresie, czy uchwała ta ma na tyle samodzielny charakter, że może w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu którego dotyczy, co było warunkiem jej dalszego obowiązywania po 31 grudnia 2003r.
Wskazać przyjdzie, że niesporne w sprawie pozostaje, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] 1997 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1993r. w zakresie ustaleń dla terenów położonych przy ulicy: [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi na rysunkach zmiany planu, które stanowią załączniki nr [...] do uchwały. Zmiana ta obejmowała między innymi ustalenia dla terenów obejmujących dz. nr [...] przy ul. [...], co wynika wprost z § 1 i § 3 ust. 10 uchwały z dnia 24 kwietnia 1997r. Przedmiotowa zmiana planu miejscowego została uchwalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm., dalej "u.z.p.") i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] 1997r. Nr [...], poz. [...].
Kontynuując rozważania w tej sprawie, w kontekście stanowisk skarżącego oraz organów, należy zatem wyjaśnić, że uchylając uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (z dniem 31 grudnia 1994r.), w ustawie z dnia [...] lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415, dalej "u.z.p.") ustawodawca nie przewidział bezpośredniej utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych wcześniej, gdyż przepis przejściowy - art. 67 ust. 1 u.z.p. przedłużał okres obowiązywania takich planów.
W pierwotnym brzmieniu okres przedłużenia obowiązywania starych planów wynosił 5 lat, a późniejszymi nowelizacjami art. 67 ust. 1, okres obowiązywania tzw. starych planów zagospodarowania przestrzennego, został wydłużony do lat 7 (nowelizacją z 22 grudnia 1999r. – Dz.U. Nr 111, poz. 1279) a potem do lat 8 (nowelizacją z 21 grudnia 2001r. – Dz.U. Nr 154, poz. 1804). Ta ostatnia zmiana weszła w życie z mocą od 1 stycznia 2002r. Jednocześnie nowelizacja ustawy z 21 grudnia 2001r. dodała do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do art. 67, ustęp 1 "a" o następującej treści: "Jeżeli w terminie, o którym mowa w ustępie 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo do jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy". W efekcie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. miały utracić moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do 31 grudnia 2003r.
Z kolei ust. 2 art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie.
Przewidziany w ustawie z 1994r. 9 letni okres zachowania mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. został podtrzymany w obecnie obowiązującej ustawie planistycznej tj. ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 87 tej ustawy ustawodawca uznał, że zachowują moc obowiązującą studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r (ust. 1), natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. zachować miały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. (ust. 3 art. 87 ustawy z 2003r.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym powołany wyżej artykuł 87 ust. 3 u.p.z.p. stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pomimo braku wyraźnej regulacji w stosunku do uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., przyjąć należy, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r. sygn. II OSK 721/13, z dnia 24 lutego 2015r. sygn. II OSK 1784/13).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że w świetle art. 67 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. u.z.p., utrata mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. nie obejmowała zmian w tych planach po tej dacie, oczywiście dokonanych na zasadach określonych ustawowo. Takie zmiany miejscowych planów zachowały nadal moc obowiązującą, na mocy art. 87 u.p.z.p., jeżeli mają na tyle samoistny charakter, że mogą w tym znowelizowanym zakresie w sposób zupełny (zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami) określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Bez wątpienia zatem, obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie było dokonanie w powyższym zakresie ustaleń i oceny czy na terenie objętym wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym celu organy winny dokonać szczegółowej analizy treści uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997r. w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] 1993r. jak również treści uchwały zmienianej, i w świetle regulacji ustawy z 1994r. o planowaniu przestrzennym, oraz wskazanych wyżej poglądów orzecznictwa, ocenić, czy uchwała z [...] 1997r. spełnia warunki pozwalające uznać ją za akt zawierający uregulowania umożliwiające ich samodzielne stosowanie, bez potrzeby odnoszenia się do treści planu miejscowego uchwalonego [...] 1993r., który wszakże utraci moc obowiązującą. W konsekwencji czy omawiana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r., czy też ów plan miejscowy nadal obowiązuje.
Stwierdzić należy, że analiza treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2016r. prowadzi do stwierdzenia, że organ, kontestując uprzednie prawidłowe wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wypełnił tego obowiązku, przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie.
W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, błędny i nieuprawniony jest zawarty w uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrza pogląd, iż nie ma on prawa dokonywać oceny i wykazywania samodzielności uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, ocena samodzielności i zakresu zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dokonanej po 1995 r. w świetle wykładni wskazanych wyżej przepisów nie polega, na kontroli czy uchwała ta została lub nie podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446). W ramach przedmiotowego postępowania organ administracji nie ma zatem wykonywać funkcji nadzorczej, lecz analizy i porównania zakresu uchwalonej przez Radę zmiany tzw. "starego planu miejscowego", w aspekcie jej samodzielności i kompletności jako miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem obowiązujących wówczas przepisów u.z.p.
Powyższe istotne uchybienie w postępowaniu zostało całkowicie pominięte przez organ odwoławczy, który mimo prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, i wskazań okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sformułowanych w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] 2015r. ([...]), nie dokonał analizy okoliczności sprawy w takim zakresie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, szczególnie istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, jest zatem uchylenie się od analizy i szczegółowej oceny, opisanej wyżej kardynalnej na obecnym etapie postępowania kwestii – przez organ odwoławczy. Z naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, 8, art. 9 i art. 15, a także art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie rozpatrzyło sprawy ponownie co do jej istoty, nie dokonało koniecznej rzetelnej analizy i oceny czy dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skargi w tym zakresie okazały się zasadne.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika bowiem, że organ odwoławczy ograniczył się do zaaprobowania ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż dla obszaru objętego wnioskiem obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1997 r. (...) i stąd nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ nie uzasadnił swego stanowiska, że wskazana zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, w świetle przepisów art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal obowiązuje. Nie wskazał w tym zakresie jakichkolwiek argumentów odnoszących się do treści i konkretnych regulacji planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczących terenu objętego przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.
Wobec powyższego istotnego naruszenia przepisów postępowania i uchylenia się przez organy administracji obydwy instancji od wszechstronnej oceny i ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaskarżona decyzja w zakresie stwierdzenia czy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego nie poddaje się sądowej kontroli legalności. Z tych powodów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej jako "P.p.s.a."), co na obecnym etapie postępowania oraz uwzględniając zasadę szybkości i wzgląd na ekonomikę postępowania jest wystarczające dla załatwienia sprawy zgodnie z wymogami prawa.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze powyższe wskazania i wykładnię przepisów prawa, dokona porównania treści miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 1993r. i jego zmiany wprowadzonej uchwałą rady gminy z [...] 1997r. i stosownych ustaleń i oceny czy dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy ponownie oceni, czy postępowanie w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, czy też sporny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc, zatem istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji, wobec konieczności przeprowadzenia w całości postępowania w sprawie warunków zabudowy, winien po myśli art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzje pierwszoinstancyjną o umorzeniu postępowania, i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przy czym uzasadnienie decyzji organu winno spełniać wymogi art. 107 § 3 K.p.a.,
Sąd zważył, że pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują wymogu ponownego zawiadomienia strony o dalszym prowadzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, po uprzednim uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie wynika także z analizy akt administracyjnych sprawy, iżby organ pierwszej instancji prowadził jakieś ponowne postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadzał dowody. Nie doszło zatem do naruszenia przywołanych w skardze art. 61 § 4 i art. 79 K.p.a. Nie zostało nadto w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione, co do jakich okoliczności, czy też materiałów poza znanymi już wcześniej, skarżący chciałby się wypowiedzieć, lub jakie wnioski dowodowe nie mogły zostać przez niego złożone. Zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisów P.p.s.a. prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie nie przysługuje organom, które wydawały decyzję w pierwszej instancji.
Nadto podkreślenia wymaga, iż bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie administracyjnej pozostaje treść wydanego wcześniej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zaświadczenia dotyczącego stwierdzenia, że dla obszaru działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Treść tego zaświadczenia, nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu, nadto nie przesądza ostatecznie o istnieniu lub nie stwierdzonych w tym zaświadczeniu okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2015r. sygn. II OSK 588/15).
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.