Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (PINB) zobowiązał A. K. (zwanego dalej "skarżącym") współwłaściciela budynku stodoły położonego na zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w Ryszewie gm. R., do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych w części w/w budynku, polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej i ceramicznej na pokrycie z blachy trapezowej, wykonaniu nadlewki betonowej cokołu, rozbiórce poszycia konstrukcji stodoły z desek i wykonaniu imitacji tzw. "muru pruskiego", poprzez wypełnienie przestrzeni między elementami konstrukcyjnymi cegłą z jej otynkowaniem i pomalowaniem.
Na powyższe postanowienie odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Wyjaśnił, że w budynku mieszkalnym zamieszkał z rodziną w 1983 r., którego dach był pokryty dachówką ceramiczną. Stodoła pokryta była dachówką częściowo ceramiczną, a częściowo dachówką cementową. W dachu budynku mieszkalnego znajdowały się dwa okna żeliwne naświetlające strych. Ze względu na liczne przecieki dachu w 1986 r. Gminny Inspektorat Oświaty w R. zmienił pokrycie dachu domu na eternit, lecz okien już nie zamontowano.
Skarżący podał, że przedmiotową nieruchomość zakupił na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Gminy w R. z dnia [...] września 2000 r. Wycena powyższych nieruchomości znajduje się w operacie szacunkowym, którego wykonanie zostało zlecone przez Wójta Gminy R..
Według skarżącego zarzut organu, że współwłaściciel nieruchomości nie wyrażał zgody na remont zachowawczy jest niesłuszny, ponieważ każdorazowo ustnie informował go o pracach remontowych budynków.
K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że PINB na podstawie przeprowadzonych w dniach [...].02.2015 r. i [...].03.2015 r. oraz w dniu [...].07.2015 r., oględzin zabudowanej ww. nieruchomości z wniosku współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych ww. robót remontowych.
Podczas oględzin ustalono, iż na rzeczonej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny dwurodzinny (budynek dawnej szkoły) oraz budynek gospodarczy (stodoła). W trakcie kontroli skarżący oświadczył, że zlecił wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachodachówki oraz wykonano docieplenie ścian styropianem grubości około 10 cm i nową elewację budynku. Niniejsze roboty, według oświadczenia inwestora, zostały wykonane w latach 2000-2004. Podczas kontroli skarżący stwierdził, że nie pamięta, kto dokonał zgłoszenia wykonania robót do starosty i czy było ono dokonane.
W odniesieniu do budynku gospodarczego, skarżący wyjaśnił, że roboty polegające na naprawie części fundamentów i ścian z desek były podyktowane ich złym stanem technicznym. Zakres tych robót był niewielki i wiązał się z prawidłowym utrzymaniem budynku. Według oświadczenia inwestora, roboty wykonane w latach 2001-2004, to roboty konserwacyjne - otynkowanie części murków, częściowa wymiana desek oraz ich konserwacja środkami ochronnymi, wymiana pokrycia dachowego w części należącej do skarżącego.
WINB wskazał, że do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia [...].03.2015 r., z którego wynika, że dla działki nr [...] w R., nie wydano żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji na wykonanie robót budowlanych oraz nie dokonano zgłoszenia budowy i wykonania robót budowlanych. Ponadto w dniu [...].03.2015 r. współwłaściciel ww. działki dostarczył do organu I instancji m.in. oświadczenie Pana M. S. oraz Pani M. D., z których wynika, że roboty budowlane na działce [...] zostały wykonane w latach 2010-2014, a także kopię pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. -Delegatura w B. z dnia [...].03.2014 r., z którego wynika, że budynek dawnej szkoły (obecnie mieszkalny) jest ujęty w ewidencji zabytków woj. kujawsko-pomorskiego oraz zlokalizowany w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, obejmującej zabytkowy zespół zabudowy wiejskiej. W piśmie zawarto również informację, że w ostatnim czasie wojewódzki konserwator zabytków nie wydawał żadnych opinii w sprawie remontu elewacji budynku.
WINB podał, że organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych polegających na dociepleniu części ścian styropianem oraz remoncie części pokrycia dachowego budynku mieszkalnego oraz w sprawie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych polegających na remoncie części budynku gospodarczego (stodoły). Niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym.
WINB przywołując treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, że skarżący wykonał szereg robót budowlanych tj. wymienił pokrycie dachowe z dachówki cementowej i ceglanej na pokrycie z blachy trapezowej, rozebrał poszycie stodoły z desek i wykonał imitację tzw. muru pruskiego (otynkował i pomalował w kolorze ciemno-piaskowym), a także wykonał nadlewkę cokołu ceglastego betonem (obecnie cokół jest szerszy niż konstrukcja ścian) oraz na części ściany szczytowej na poszyciu drewnianym przybił blachodachówkę.
Zdaniem WINB roboty te stanowią remont obiektu budowlanego i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 28.06.2015 r.) wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący nie zgłosił zamiaru wykonania rzeczonych robót budowlanych, co oznacza, że popełnił samowolę budowlaną.
WINB wyjaśnił, że organ I instancji nałożył na inwestora rzeczonych robót obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane zmieniły siły obciążające poszczególne elementy konstrukcyjne i sztywność całej konstrukcji budynku, co może mieć istotny wpływ na bezpieczne użytkowanie obiektu. Ponadto, jak zauważył organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, wykonana bez odpowiedniego wyprofilowania nadlewka betonowa cokołu powoduje, że drewniana belka podwalinowa stodoły narażona jest na nadmierny wpływ wód opadowych, a tym samym szybsze zużycie biologiczne.
W ocenie WINB w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych i organ nadzoru budowlanego prawidłowo zażądał od inwestora oceny technicznej, z której wynikać będzie czy zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy obecnie obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników.
Nadto WINB zauważył, że w toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów mogących świadczyć, że roboty zostały wykonane z materiałów posiadających odpowiednie certyfikaty i atesty, a jednocześnie odmówił udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 30.07.2015 r.
WINB podniósł, że postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie uzupełnieniem materiału dowodowego, zatem po dostarczeniu oceny technicznej organ I instancji będzie mógł ocenić, czy roboty w budynku stodoły zostały wykonane w sposób prawidłowy, czy też istnieje konieczność nałożenia jakichkolwiek czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Odnosząc się natomiast do treści zażalenia, WINB wyjaśnił, że wskazywany przez skarżącego operat szacunkowy wykonany w sierpniu 2000 r. nie może zastąpić żądanej przez organ nadzoru budowlanego oceny technicznej, gdyż opisuje on stan techniczny budynku stodoły zanim zostały wykonane samowolne roboty budowlane. Natomiast ocena techniczna, której obowiązek sporządzenia został nałożony zaskarżonym postanowieniem, ma odnosić się do prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych w latach 2004-2013.
Nadto WINB wyjaśnił, że kwestia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie badana przez organ nadzoru budowlanego po dostarczeniu żądanej oceny technicznej i wyjaśnianiu, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i czy mogą podlegać ewentualnej legalizacji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. postanowienie WINB złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. W jego ocenie budynek gospodarczy (stodoła) nie figuruje w ewidencji gminnej zabytków. Ewidencja ta została założona 27.09.2008 r. tylko na budynek mieszkalny. Skarżący podał, że dokonał zgłoszenia remontu budynku. Następnie odniósł się do wykonanych poszczególnych robót budowlanych. Do skargi dołączył m.in. fotografie budynku oraz pisma organów czy też operat szacunkowy i faktury za wykonane roboty budowlane.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie WINB z dnia [...] marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290).
Z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ustępie 1 powołanego artykułu ustawodawca wskazuje, że przepis ów może zostać zastosowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się jednomyślnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.
Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość korzystania przez organ z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy nie została ograniczona do konkretnych postępowań, ani nie zostały wyłączone określone postępowania.
Zaznaczyć również należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie oceny techniczne" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10). Aby skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego muszą zatem przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale uzasadnione wątpliwości, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ocenę techniczną i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis ten powinien być wykorzystywany w sytuacjach, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zgromadzony materiał dowodowy wyjaśnia, dlaczego powzięły one uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości budowy oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku (stodoły). Organ stopnia powiatowego, podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...].02.2015 r. i [...].03.2015 r. oraz w dniu [...].07.2015 r., na nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego stwierdził, iż na rzeczonej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny dwurodzinny (budynek dawnej szkoły) oraz budynek gospodarczy (stodoła). W trakcie kontroli skarżący oświadczył, że zlecił wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym, polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachodachówki oraz wykonano docieplenie ścian styropianem grubości około 10 cm i nową elewację budynku. Niniejsze roboty, według oświadczenia inwestora, zostały wykonane w latach 2000-2004. Podczas kontroli skarżący stwierdził, że nie pamięta, kto dokonał zgłoszenia wykonania robót do starosty i czy było ono dokonane.
W odniesieniu do budynku gospodarczego, skarżący wyjaśnił, że roboty polegające na naprawie części fundamentów i ścian z desek były podyktowane ich złym stanem technicznym. Zakres tych robót był niewielki i wiązał się z prawidłowym utrzymaniem budynku. Według oświadczenia inwestora, roboty wykonane w latach 2001-2004, to roboty konserwacyjne - otynkowanie części murków, częściowa wymiana desek oraz ich konserwacja środkami ochronnymi, wymiana pokrycia dachowego w części należącej do skarżącego.
W konsekwencji należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy skarżący wykonał szereg robót budowlanych tj. wymienił pokrycie dachowe z dachówki cementowej i ceglanej na pokrycie z blachy trapezowej, rozebrał poszycie stodoły z desek i wykonał imitację tzw. muru pruskiego (otynkował i pomalował w kolorze ciemno-piaskowym), a także wykonał nadlewkę cokołu ceglastego betonem (obecnie cokół jest szerszy niż konstrukcja ścian) oraz na części ściany szczytowej na poszyciu drewnianym przybił blachodachówkę.
Zdaniem organów nadzoru budowlanego roboty budowlane zmieniły siły obciążające poszczególne elementy konstrukcyjne i sztywność całej konstrukcji budynku, co może mieć istotny wpływ na bezpieczne użytkowanie obiektu. Ponadto, jak zauważył organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, wykonana bez odpowiedniego wyprofilowania nadlewka betonowa cokołu powoduje, że drewniana belka podwalinowa stodoły narażona jest na nadmierny wpływ wód opadowych, a tym samym szybsze zużycie biologiczne.
W ocenie WINB w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych i organ nadzoru budowlanego prawidłowo zażądał od inwestora oceny technicznej, z której wynikać będzie czy zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy obecnie obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników. Nadto WINB zauważył, że w toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów mogących świadczyć, że roboty zostały wykonane z materiałów posiadających odpowiednie certyfikaty i atesty.
Zdaniem składu orzekającego w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości, zasadnie, więc organy nadzoru budowlanego, zobowiązały skarżącego do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych w części w/w budynku.
W świetle tych zebranych dowodów nie można postawić zarzutu, że WINB naruszył art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Organy nadzoru budowlanego zebrały wystarczający materiał dowodowy, który dał podstawę do wysnucia wniosku, iż powstały uzasadnione wątpliwości, czy przeprowadzone roboty budowlane a także stan techniczny obiektu zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników. Ponadto dokumenty załączone do skargi m.in. operat szacunkowy, czy faktury nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ np. operat szacunkowy z sierpnia 2000 r. dotyczy stanu budynku sprzed remontu, zaś faktury dokumentują jedynie fakt poniesienia określonych kosztów związanych z inwestycją.
Należy również zauważyć, co poczynił również organ odwoławczy, że postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie uzupełnieniem materiału dowodowego, zatem po dostarczeniu oceny technicznej organ I instancji będzie mógł ocenić, czy roboty w budynku stodoły zostały wykonane w sposób prawidłowy, czy też istnieje konieczność nałożenia jakichkolwiek czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Oceniając zaskarżone postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłych rozstrzygnięć, bowiem nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.