Uzasadnienie
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. N. w sprawie przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu organ podał, że M. N. w dniu [...] sierpnia 2022 r. złożył u Wójta Gminy B. wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Był to drugi wniosek, dotyczący tego samego adresu, przy czym pierwszy został rozpatrzony pozytywnie - wnioskodawczyni wypłacono dodatek węglowy.
Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, wymagają wydania decyzji.
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Niezależnie od wszystkich opisywanych przez M. N. okoliczności, w sprawie nie doszło do formalnej odmowy przyznania dodatku węglowego w drodze aktu, który podlegałby kontroli w administracyjnym trybie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Również pozostawienie wniosku bez rozpoznania, niezależnie od prawidłowości takiego działania, zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym, nie stanowi aktu, który podlegałby kontroli w trybie odwoławczym. Odwołanie przysługuje bowiem w przypadku kwestionowania władczego rozstrzygnięcia organu, tj. co do zasady decyzji administracyjnej. Przepis art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym stanowi samodzielną podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji należy odwołać się do regulacji art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Niedopuszczalność środka odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą, m.in. gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub brak jest możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia przez wniesienie odpowiednio odwołania lub zażalenia. W niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia - decyzji, od której możliwe byłoby wniesienie odwołania.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. N., który wniósł skargę do WSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym
Skarga zasługiwała na uwzględnienie
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – zwanej dalej w skrócie k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne.
Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania.
Kontrolowane postanowienie wydano na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego. Organ podkreślił jednak, że nie doszło do formalnej odmowy. W przypadku skarżącego, jego wniosek z [...] sierpnia 2022 r. został pozostawiony bez rozpoznania, gdyż był drugim wnioskiem podmiotu zamieszkującego pod tym samym adresem. To rozstrzygnięcie nie podlega kontroli instancyjnej. W ocenie organu odwoławczego brak jest przedmiotu zaskarżenia, którym mogła być decyzja.
Organ pominął jednak, że pismem z [...] stycznia 2023r. skierowanym do skarżącego odmówiono skarżącemu załatwienia wniosku, a wniesione odwołanie dotyczyło tego właśnie pisma. Należy podkreślić, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa jako np. informacja.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1787/18) – "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji, pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób.
Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję".
Immanentną cechą decyzji administracyjnej, jako władczego i jednostronnego oświadczenia woli organu administracji publicznej, skierowanego do konkretnego zewnętrznego adresata i rozstrzygającego jego sprawę indywidualną, jest oparcie jej na powszechnie obowiązującym przepisie prawa administracyjnego. W każdym więc przypadku obowiązywania przepisu prawa, stwarzającego podstawy prawne dla organów do kształtowania władczego indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze, takiego typu akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej.
Przedstawiając powyższą kwestię pod rozwagę organu odwoławczemu, należy w pierwszej kolejności poddać analizie charakter czynności, którą uosabiało zaskarżone odwołaniem pismo.
W piśmie z [...].01.2023 r. poinformowano o losach wniosku z [...].08.2022 r. z powołaniem się na art. 2 ust. 4 ustawy o dodatku węglowym- pozostawiono go bez rozpoznania z uwagi na to, że był drugim wnioskiem skierowanym z tego samego adresu.
W piśmie tym organ podkreślił, że w związku z nowelizacją ustawy, powinien być złożony drugi wniosek i zakwestionował twierdzenie skarżącego, że taki wniosek został złożony w październiku 2022 r. Ponadto organ wskazywał na brak podstaw do zastosowania regulacji zawartych w art. 2 ust. 3c i 3d ustawy z uwagi na wątpliwości dotyczące spełnienia przesłanki zamieszkiwania, wynikające z deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami. Przede wszystkim jednak brak kolejnego wniosku uniemożliwił rozpoznanie sprawy.
Należy zatem stwierdzić, że w treści opisanego pisma wskazano na okoliczności, które ukształtowały sytuację prawną skarżącego. Tym samym pismo to zawiera wszelkie niezbędne cechy decyzji - powołano się na ustalone okoliczności faktyczne, mające w sprawie zastosowane przepisy prawa a pismo skierowano do właściwego adresata
Wydanie zaskarżonego postanowienia z art. 134 k.p.a. bez poczynienia niezbędnych i co kluczowe w tej sprawie, ustaleń co do skutków prawnych doręczenia kwestionowanej odwołaniem "decyzji" (pisma) organu pierwszej instancji stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji o naruszeniu art. 134 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, m.in. czy skarżący w październiku 2022 r. składał wniosek o przyznanie dodatku węglowego, oraz w jakim trybie organ I instancji ocenił brak podstaw do przyznania dodatku.
Uznając, że kwestionowane pismo nosi cechy decyzji administracyjnej należy przyjąć, że organ odwoławczy wydał wadliwe postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania skarżącego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak sentencji wyroku.