Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 62/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz - Północ w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie Nr V/48/11 z 23.02.2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenia prawa poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.1390 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa) i nieuprawnioną modyfikację niektórych przepisów tej ustawy, a mianowicie:

1. 1) określenie w ust. 3 Rozdziału I Załącznika do tej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego w sposób nieodpowiadający dosłownej treści art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, albowiem pominięto inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, o czym stanowi pkt 5) ww. przepisu, co jest niedopuszczalną modyfikacją uregulowań ustawowych;
2. 2) wskazanie w ust. 1 Rozdziału II Załącznika do tej uchwały, że przedstawiciele wymienionych podmiotów wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w pkt od 1) do 4) i w pkt od 6) do 7) wymieniono podmioty tylko z Koronowa oraz z terenu miasta i gminy Koronowa, zaś w pkt 5 Kuratorską Służbę Sądową przy Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy, co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych zawartych w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy, a żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy/miejskiej do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą taki zespół, a w konsekwencji rada nie ma kompetencji do ustalania jego składu poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu;
3. 3) określenie w ust. 2 Rozdziału II Załącznika do tej uchwały o przedstawicieli jakich podmiotów Burmistrz Koronowa może poszerzyć skład zespołu interdyscyplinarnego w sposób niezgodny z treścią art. 9a ust. 5 ustawy, co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, albowiem zgodnie z tym przepisem w skład takiego zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy;
4. 4) wskazanie w ust. 1 Rozdziału III Załącznika do tej uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Koronowa a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co zwłaszcza w świetle tego, że krąg podmiotów wchodzących w skład takiego zespołu został określony w uchwale w sposób niezgodny z ustawą, prowadzi do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych w postaci art. 9a ust. 8 ustawy.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie: ust. 3 Rozdziału I, ust. 1 pkt 1) do 7) i ust. 2 Rozdziału II oraz ust. 1 Rozdziału III Załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koronowie podniosła, że na sesji rady przewidzianej na dzień 29 stycznia br. będzie rozpatrywany projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Koronowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w całości uwzględniający zastrzeżenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określana jako ppsa). Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako usg), w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Jednak i tu brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8.02.1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd nie jest zatem związany granicami skargi. W tym kontekście stwierdzić trzeba, że Skarżący nie dostrzegł tego, że zaskarżona uchwała narusza zasady techniki prawodawczej zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) z uwagi na niezachowanie prawidłowej kolejności powoływanych ustępów. W Rozdziale I "Postanowienia ogólne", zawarto kolejność: ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust.

1. 5. W kolejnym rozdziale "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" powtórzył się ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust.

1. 4. W Rozdziale III "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" powtórzyły się wszystkie ustępy z Rozdziału 1. Prawidłowo w Rozdziale II, powinna być zachowana kolejność poszczególnych jednostek redakcyjnych, tj. wskazany w Rozdziale II ust. 1 powinien być oznaczony jako ust. 6, zaś ust. 2 (w Rozdziale II) powinien zachować kolejność jako ust.
2. 7. Następne ustępy powinny być oznaczone zgodnie z porządkiem (vide § 57 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej). Jest to błąd istotny, bowiem może skutkować nieprawidłowym posługiwaniem się regulacjami zawartymi w zaskarżonej uchwale. Podkreślić należy, że w aktach prawnych takich jak ustawy, uchwały czy rozporządzenia ustawodawca określił tzw. zasady techniki prawodawczej, tj. reguły obowiązujące przy konstruowaniu aktów normatywnych, stosowane odpowiednio do konstruowania przepisów prawa miejscowego oraz przepisów porządkowych jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem już tylko to istotne naruszenie Zasad techniki prawodawczej prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem nie zachowuje ona ciągłości numeracji.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi wskazać należy, że podstawę wydania zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Stosownie do treści art. 9a ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

1. 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
2. 3) Policji;
3. 4) oświaty;
4. 5) ochrony zdrowia;
5. 6) organizacji pozarządowych;
6. 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak natomiast stanowi ust. 1 Rozdziału II, w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koronowie, 2) Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Koronowie, 3) Komisariatu Policji w Koronowie, 4) zakładów opieki zdrowotnej działających na terenie miasta i gminy Koronowo, 5) Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy, 6) Miejsko-Gminnego Zespołu Edukacji w Koronowie, 7) organizacji pozarządowych działających na terenie gminy Koronowo.

Jak zatem wynika z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, przepisy te określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy/miejskiej kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Ponadto w ust. 1 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą nie kuratorzy sądowi, a przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w Bydgoszczy, czym dokonano modyfikacji zapisu art. 9a ust. 4 ustawy.

W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Miejska naruszyła art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

W ust. 2 Rozdziału II zapisano, że Burmistrz Koronowa może poszerzyć skład zespołu interdyscyplinarnego o inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak słusznie zauważył Skarżący, organ pominął w treści przywołanego ustępu, że w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy, co wprost wynika z art. 9a ust. 5 ustawy, który został tym samym naruszony.

Zgodnie z treścią ust. 3 Rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały "Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku 3) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym 4) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie". Jak natomiast wynika z art. 9b ust. 2 ustawy, zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

1. 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;
2. 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;
3. 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;
4. 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Wobec powyższego przepis zredagowany przez Radę Miejską stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9b ust. 2 ustawy. Przepis ten bowiem jednoznacznie wskazuje na zadania zespołu interdyscyplinarnego, organ tymczasem w sposób nieuprawniony pominął zadanie zespołu polegające na inicjowaniu działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Zgodnie z ust. 1 Rozdziału III, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Koronowa, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Jak trafnie wskazał Prokurator, określony w ust. 1 Rozdziału II skład zespołu interdyscyplinarnego nie został ustalony w sposób zgodny z upoważnieniem ustawowym, wobec czego również i ust. 1 Rozdziału III stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy.

Powyższe uchybienia oznaczają istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 usg, co skutkuje koniecznością wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Na okoliczność tę nie ma wpływu zawarta w treści odpowiedzi na skargę informacja, że zostaną podjęte stosowne czynności w celu przyjęcia nowego aktu regulującego materię objętą zaskarżoną uchwałą. Uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności aktu wywołuje zatem skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały, nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty