Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], Burmistrz K. nakazał J. I. usunięcie zużytych podkładów kolejowych zakwalifikowanych jako odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, zwierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) o kodzie 17 02 04* z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania zlokalizowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych 166/4, 166/5, 166/9 i 155/17 obręb 0030, położonych w miejscowości P. oraz zawarcie stosownej umowy z uprawnionym przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do instalacji składowiska odpadów niebezpiecznych.
Podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ, iż J. I. jest posiadaczem odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych i w związku z tym na podstawie art. 26 ust. i 2 ustawy o odpadach, zobowiązany jest do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wobec ich nieusunięcia, burmistrz w drodze decyzji wydanej z urzędu nakazał posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. I. oraz I. I., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego zastosowanie i uznanie J. I. przez organ wydający decyzję za posiadacza odpadów - zużytych podkładów kolejowych, zakwalifikowanych jako odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych o kodzie [...] zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid.[...], 166/5, 166/9 i 155/17, obręb 0030 położonych w miejscowości P., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż takiego wniosku nie można wyprowadzić, a wymieniony nie jest ich posiadaczem.
Decyzją z dnia [...].05.2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym uznało odwołanie za zasadne i uchyliło zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy ustalił, że na wymienionych działkach składowane są odpady - zużyte odpady kolejowe w ilości ok 30 mł. Syn J. I. - M., korzystając z ogłoszenia internetowego, drogą telefoniczną dokonał zamówienia drewna opałowego w ilości jednej pełnej przyczepy. W związku z tym J. I. telefonicznie powiadomił o planowanej dostawie młodszego syna M. i polecił mu wskazać miejsce rozładunku, którym miał być teren przy wynajmowanym od M. K. budynku garażu. Dostawa drewna nastąpiła przy użyciu samochodu ciężarowego w dniu [...] maja 2020 r., ok. godz. 19.00. Zgodnie z poleceniem ojca - M. I. wskazał kierowcy właściwe miejsce i był obecny przy rozładunku. Po dokonaniu rozładunku kierowca odjechał. J. I. dopiero po przybyciu na miejsce stwierdził, że nie jest to drewno opałowe, lecz zużyte podkłady kolejowe. J. I. nie potwierdził dostawy tych podkładów, ani rozładunku odpadów i nie dokonał rozliczenia za dostarczone odpady.
O zaistniałej sytuacji powiadomił żonę I.. Nie powiadomił żadnych innych właścicieli nieruchomości, na których zostały zgromadzone odpady. W konsekwencji organ uznał, iż J. I., zgadzając się na przyjęcie dostawy domniemanego drewna opałowego, nie dochował należytej staranności przy przyjęciu dostawy; nie sprawdził, czy dostarczony materiał jest właściwy, nie powierzył tego obowiązku innej dorosłej osobie, lecz małoletniemu synowi M., wskazując konkretne miejsce rozładunku oraz nie przedsięwziął żadnych działań zmierzających do ustalenia sprawcy oszustwa i nie powiadomił żadnych organów ścigania, że wszedł w posiadanie dostarczonych drewnianych podkładów kolejowych.
Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej u.o.o.), warunkiem wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza, czego w ocenie Kolegium organ I instancji nie uczynił.
W myśl art. 26 ust. 1 u.o.o. posiadacz odpadów ma obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku ich nieusunięcia wójt, burmistrz, prezydent miasta w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie (ust 2 ww. przepisu). Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Odpadem, zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 ust 1 pkt 6 u.o.o. jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz się pozbywa, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Aktualnie katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Zgodnie ww. rozporządzeniem Ministra Klimatu podkłady kolejowe zaliczane są do odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) i jako takie powinny być przekazywane do podmiotów posiadających aktualne zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, na podstawie kart przekazania odpadów. Zgodnie z art. 27 ust. 9 u.o.o. posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust.
- 10. Wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 93) nie dopuszcza możliwości wykorzystania odpadów o kodzie 17 02 04*.
Mając na uwadze powyższe, prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach, wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy powołanej ustawy ustalają definicję legalną tego pojęcia. Posiadacz odpadów to w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazane w tym przepisie domniemanie dotyczące odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 550/19 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zwalnia organu z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów oraz kwalifikacji, że przedmioty i zalegające substancje w miejscu do tego nieprzeznaczonym stanowią odpady (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2659/17 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przewidziane w art. 3 pkt 19 u.o.o. domniemanie może zostać wzruszone np. przez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jego nieruchomości nielegalnie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2936/14 opubl. www.orzeczcnia.nsa.gov.pl).
W ustawie o odpadach ustawodawca określił przedmioty i substancje, a także warunki, których spełnienie sprawia, że nie mają do nich zastosowania przepisy tej ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, zgromadzone odpady powinny zostać poddane unieszkodliwieniu lub być składowane w miejscu do tego przeznaczonym. Składowisko odpadów to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o.).
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 przez magazynowaniu odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
- a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
- b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
- c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów;
W myśl art. 25 ust. 3 u.o.o. magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, a zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Wyjątki od powyższej zasady zostały określone w art. 45 u.o.o. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajdują one zastosowania.
Jak podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organy winny podejmować z urzędu czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wymóg powyższy dotyczy zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, który w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zgodnie z tymi zasadami, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasady te na gruncie postępowania prowadzonego przez Burmistrza K. nie zostały zrealizowane.
Powyższe uchybienia organu pierwszoinstancyjnego, tj. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 19 u.o.o. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Kolegium słuszne były więc zarzuty zawarte w odwołaniu.
Organ zwrócił również uwagę na konieczność ustalenia konkretnego miejsca składowania odpadów, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż znajdują się one na jednej z działek, której dotyczy prowadzone w sprawie postępowanie, a nie na wszystkich. Powyższe jest istotne ze względu na treść art. 3 pkt 19 u.o.o. i wynikające z niego domniemanie posiadacza odpadów, jak również ustalenie stron prowadzonego w sprawie postępowania. Rozważenia wymaga również w kontekście powołanych wyżej obowiązujących przepisów, możliwość posiadania odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* przez osoby fizyczne.
Organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył treść art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a.). W myśl ww. przepisu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji stronom postępowanie jedynie przekazał do wiadomości wezwania dla świadków z dnia [...] lipca 2020 r. Ponadto organ w charakterze świadka przesłuchał stronę postępowania - J. I..
Mając na uwadze powyższe, wydanie decyzji kasatoryjnej w ocenie organu odwoławczego jest uzasadnione koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera drogę do orzekania w formie decyzji. W okolicznościach sprawy, decyzja podlega uchyleniu jako naruszająca przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rolą Burmistrza K. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie, jak wskazał organ, podjęcie niezbędnych czynności celem wyjaśnienia na której konkretnie z działek zgromadzone są odpady i kto jest ich posiadaczem, biorąc pod uwagę co było przedmiotem zamówienia i kto jego dokonał, jakiego one są rodzaju i w jakiej ilości oraz w oparciu o poczynione ustalenia komu przysługuje legitymacja procesowa w przedmiotowym postępowaniu.
Sprzeciw od wydanego rozstrzygnięcia wniósł T. W..
Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jej treść tj.
- 1. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] marca 2022 r., podczas gdy w/w decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z 79 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji podczas gdy w/w decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej, pomimo zaistnienia przesłanek do jej utrzymania w całości,
- 4. naruszenie art. 107 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn niezastosowania art. 136 kpa, nie dokonanie przez organ oceny możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
W ocenie wnoszącego sprzeciw, wbrew stanowisku organu II instancji, Burmistrz K. wydając decyzję z dnia [...] [...] podjął w sprawie wszelkie czynności, w tym, w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, jakoby na kanwie niniejszej sprawy konieczne było ustalenie dokładnego położenia odpadów, podczas gdy organ I Instancji ustalił ich miejsce położenia na terenie działek w miejscowości P., oznaczonych nr ewide[...], 166/9, 166/17, a nie jak podaje organ II instancji w decyzji na terenie jednej z tych działek, przeprowadzając oględziny w miejscu w/w nieruchomości, a także dokonując ustaleń co do właścicieli i władających w/w nieruchomościami, na których znajdują się odpady, którzy występują w charakterze uczestników niniejszego postępowania. Wobec powyższego należy uznać, że organ mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.o. dokonał niezbędnych ustaleń w tym zakresie.
Jednocześnie nie sposób uznać aby organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie posiadacza odpadów, w sytuacji gdy Organ I instancji w toku postępowania dokonał ustalenia, że opady położone są na działkach pozostających we władaniu kilku podmiotów, tj. właścicieli działek będących uczestnikami niniejszego postępowania, wobec czego z uwagi na niemożność ustalenia posiadacza odpadów w oparciu o domniemanie wynikające z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach, podjął dalsze niezbędne czynności zmierzające do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, tj. wystąpił z wnioskiem do Komisariatu P. w K. oraz Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Komendy Powiatowej w I. o udzielenie informacji dotyczących ustaleń śledztwa, a także przesłuchał J. I. oraz M. I., a zgromadzone w sprawie dowody, w tym pisemne informacje z Komisariatu P. w K. oraz Komendy Powiatowej w I., także zawiadomienie złożone przez T. W. oraz zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, dostarczyły wiedzy, że odpady kolejowe przywiezione zostały na zamówienie J. I., złożone na miejscu wskazanym zgodnie z jego poleceniem przez małoletniego syna, co do złożenia których J. I. nie złożył zawiadomienia do żadnych organów ścigania, ani nie podjął żadnych innych działań zmierzających do ustalenia sprawcy oszustwa. Wbrew stanowisku organu II instancji, organ nie poprzestał na dokonaniu ustaleń w oparciu o domniemanie wynikające z legalnej definicji posiadacza odpadów.
Z uwagi na informację o umorzeniu śledztwa w sprawie składowania przedmiotowych odpadów, organ przystąpił do przesłuchania świadków, co mając na uwadze treść art. 3 ust 1 pkt 19 pozwoliło na ustalenie J. I. posiadaczem odpadów wobec wynikających z materiału zgromadzonego w sprawie okoliczności, nie podjęcia przez J. I. jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie sprawcy po odkryciu, że na złożone przez niego zamówienie na nieruchomości, złożone zostały odpady kolejowe, przemawiające za uznaniem przyjęcia i wejścia w posiadanie odpadu przez J. I., tym samym ustalenie adresata zobowiązania wynikającego z art. 26 ustawy o odpadach.
Organ I instancji na kawie niniejszej sprawy podjął czynności mające na celu ustalenie wielkości oraz rodzaju odpadów tj. przeprowadził wskazane wyżej oględziny nieruchomości, na których złożone zostały odpady ustalając, że na nieruchomościach składowane są odpady o kodzie 17 02 04* w ilości około 30 mł, przy czym ustalenie przez organ przybliżonej ilości odpadów nie należy uznać za okoliczność wpływającą na wynik rozstrzygnięcia i uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Nie sposób również uznać, aby podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa było wskazane przez organ wydający zaskarżoną decyzję, naruszenie art. 79 kpa podczas gdy, jak wskazano w decyzji, organ I instancji przekazał stronom wezwanie dla świadków z dnia [...] lipca 2020 r. w przewidzianym 7 dniowym terminie. Podobnie jak przesłuchanie J. I. w charakterze świadka, podczas gdy mając na uwadze treść art. 86 kpa, do przesłuchania świadków stosuje się przepisy dotyczące świadków z wyłączenie przepisów o środkach przymusu, które na kanwie niniejszej sprawy nie były stosowane, zatem nawet gdyby uznać uchybienie organu I instancji, to nie sposób wykazać aby powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Jako nieprawidłowe należy wskazać także uchylenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie na podstawie art. 138 § 2 kpa, podczas gdy wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, organ I instancji w sposób wyczerpujący i wszechstronny zgromadził i ocenił materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, która obejmowała szczegółowe i kompletne wskazanie i wyjaśnienia zarówno podstawy prawnej jak i faktycznej decyzji ze wskazaniem ustalonych faktów w sprawie, a także dowodów stanowiących podstawę ustalenia, jak i dowodów, którym organ odmówił waloru wiarygodności nie pozostawiając na kanwie niniejszej sprawy niewyjaśnionych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
Organ wydając zaskarżoną decyzję uchylił decyzję Burmistrza K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 kpa, podczas gdy w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ wydający decyzję w I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sytuacji gdy m.in. z informacji udzielonych przez Komisariat P. w K. i Komendę Powiatową w I. w sprawie śledztwa co do składowania odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych w miejscowości P. gm. K., a także w toku oględzin miejsca składowania pokładów i zeznań Jacka i M. I., bezspornie wynika, że odpady kolejowe przywiezione zostały na zamówienie J. I., złożone na miejscu wskazanym zgodnie z jego poleceniem przez małoletniego syna, co do złożenia których J. I. nie złożył zawiadomienia do żadnych organów ścigania, ani nie podjął żadnych innych działań zmierzających do ustalenia sprawcy oszustwa, albowiem to T. W. w związku powzięciem informacji o złożeniu odpadów powiadomił o zdarzeniu Komisariat P. w K..
Należy uznać, że Organ I instancji ustalił J. I. posiadaczem odpadów, mając na uwadze definicję legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która wprost stanowi, że za posiadacza opadów rozumie się m.in. osobę fizyczną znajdującą się w ich posiadaniu, tym bardziej w sytuacji niemożliwości zastosowania domniemania wynikającego z cytowanego wyżej artykułu, wobec ustalenia zgromadzenia odpadów na działkach stanowiących własność i będących w posiadaniu kilku podmiotów, osób fizycznych. Mając na uwadze dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych należy również uznać, że uchylenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji organu I instancji, nie może nastąpić na podstawie wskazanego naruszenia art. 80 kpa, albowiem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, o czym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. II SA/GI 439/06.
Spostrzeżenia wymaga również okoliczność, że organ wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, stwierdzając wymienione wyżej naruszenia co do zgromadzenia i oceny dowodów przeprowadzonej przez Organ I instancji, nie dokonał w żadnym zakresie oceny możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. Nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji przyczyn braku zastosowania instytucji wskazanej wyżej, podczas gdy mając na uwadze stanowisko wyrażone m. in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 362/17, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14, organ uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa nie powinien poprzestać na wskazaniu przesłanek jego zastosowania, ale podać również, dlaczego nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 136 kpa, wskazując w uzasadnieniu przyczyny jego niezastosowania mając na uwadze wymóg faktycznego uzasadnienia decyzji wynikający z art. 107 § 3 kpa oraz wyrażoną w art. 11 kpa "zasadę przekonywania".
Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa, albowiem nie doszło do naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a), obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. zostały zatem ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a ściślej rzecz ujmując faktów, które dla sprawy mają charakter prawotwórczych.
Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07).
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] marca 2022 r., [...] w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że ma to wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa, gdyż nie spełnia przesłanek opisanych w tym przepisie, a organ nie podjął nawet próby własnej oceny zebranego materiału dowodowego. Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.
Kasacyjne działanie organu odwoławczego, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien rozpatrywać sprawę merytorycznie, trzeba traktować jako wyjątkowe i możliwe jedynie w przypadkach, w których w sposób niewątpliwy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. z dodatkowym ograniczeniem wynikającym z art. 136 k.p.a.
Nie można uznać, że organ II instancji w jakikolwiek obiektywny sposób wykazał konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w części obejmującej zakres sprawy mającej wpływ na wynik rozstrzygnięcia. To zaś oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm., dalej u.o.o.), warunkiem wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie jest ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania i podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza.
Kluczowy zarzut i istota sprawy dotyczył ustalenia konkretnego miejsca składowania odpadów oraz podmiotu będącego posiadaczem odpadów. Skoro organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż odpady znajdują się na jednej z działek, której dotyczy prowadzone w sprawie postępowanie, a nie na wszystkich, to niezrozumiały jest zarzut w odniesieniu do ustaleń organu I instancji. Kategoryczne stwierdzenie w tym przedmiocie jest odmienną oceną stanu faktycznego, a nie wskazywaniem na okoliczności, które należy dodatkowo zbadać. Jak wskazał organ odwoławczy, powyższe jest istotne ze względu na treść art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. i wynikające z niego domniemanie posiadacza odpadów, jak również ustalenie stron prowadzonego w sprawie postępowania.
W odniesieniu do tego zagadnienia organ I instancji ustalił, że posiadaczem odpadów jest osoba, która je sprowadziła w ramach ustnych uzgodnień. W istocie organ I instancji ustalił, że posiadaczem odpadów jest strona umowy z dostawcą, co stanowi podstawę do obalenia domniemania wynikającego z cytowanego przepisu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego taka ocena stanu faktycznego jest wadliwa. Jaki wpływ na ustalenie kto jest posiadaczem odpadów, miałoby ustalanie należytego, czy nienależytego wykonania umowy. Organ odwoławczy nie wskazał na okoliczność bezprawności kontraktowania w tym przedmiocie, lecz koncentrował się na okolicznościach dotyczących prawidłowości wykonania umowy, nie wyrażając stanowiska prawnego w tej kwestii.
Organ odwoławczy zarzucił również, że organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył treść art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej k.p.a.). Nie wyjaśnił natomiast jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia miałyby stwierdzone uchybienia proceduralne i czy organ odwoławczy, korzystając z innych możliwości zapewnienia stronie gwarancji procesowych nie mógł z nich skorzystać.
Organ uznał, że rolą Burmistrza K. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu będzie podjęcie niezbędnych czynności celem wyjaśnienia, na której konkretnie z działek zgromadzone są odpady i kto jest ich posiadaczem, biorąc pod uwagę co było przedmiotem zamówienia i kto jego dokonał, jakiego one są rodzaju i w jakiej ilości oraz w oparciu o poczynione ustalenia komu przysługuje legitymacja procesowa w przedmiotowym postępowaniu, nie podejmując się własnej oceny materiału dowodowego i wskazania na zasadność zakwestionowania ustaleń organu I instancji.
Nie można zatem stwierdzić, że organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnił istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, ani, że wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a. Nawet stwierdzenie braków w zebranym materiale dowodowym nie oznacza automatycznej podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Warunkiem zastosowania normy określonej w art. 138 § 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. W tych okolicznościach, odmienna ocena materiału dowodowego dotycząca podmiotu władającego czy miejsca składowania odpadów nie jest wystarczająca do zastosowania tego przepisu.
Jak już podkreślono, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy do wydania decyzji dojdzie przy naruszeniu przepisów postępowania. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w sposób należyty i staranny ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stosownie do wyników tej oceny ustalić, czy nastąpiły braki w prowadzonym postępowaniu, których z uwagi na ich zakres i wpływ na wynik rozstrzygnięcia nie jest w stanie sam usunąć oraz, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, których organ sam nie może naprawić, a miały one również wpływ na wynik postępowania.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.