Uzasadnienie
II SA/Bd 628/07
... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w...., decyzją z dnia... po rozpatrzeniu odwołania E. i K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB)... z dnia... udzielającej L. O. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. W..
w..., utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że inwestor – L. O., zobowiązany decyzją PINB z dnia..., udzielającą jemu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w dniu... zawiadomił organ, zgodnie z art. 56 ust. 1 i 57 ust. 1 prawa budowlanego, o zakończeniu prac i złożył wniosek o pozwolenie na użytkowania dobudowanego obiektu budowlanego, załączając dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, opinię kominiarską, protokoły z przeglądu instalacji elektrycznych oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Do wydania przez PINB decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej dobudowy doszło po zapoznaniu się przez organ z przedstawioną dokumentacją i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a prawa budowlanego, dokonanej w dniu 30.08.2004 r. Podkreślono, że niepodważalną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, iż skarżący K. W. w dniu... wyraził pisemną zgodę na sporną rozbudowę wg szkicu na przedstawionym jemu planie sytuacyjnym i że konsekwencją tej zgody było wydanie w dniu.... pozwolenia na sporną rozbudowę, na podstawie którego rozpoczęto realizację inwestycji. W toku prowadzenia tej inwestycji doszło do istotnych odstępstw od uzgodnionego projektu budowlanego w zakresie gabarytów dobudowy. Wskazano, że organy nadzoru budowlanego prowadząc procedurę przewidzianą w art. 50 i 51 prawa budowlanego doprowadziły sporny obiekt do stanu umożliwiającego uzupełnienie pozwolenia na jego użytkowanie.
Skargę na powyższą decyzji WINB złożyli E. i K. W.. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ II instancji rozpoznając sprawę pominął fakt, że L. O. już w dniu... zakończył roboty budowlane dotyczące spornej rozbudowy i w dniu... uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia... Oznacza to, zdaniem skarżących, że stan rozbudowy w niczym się nie zmienił.
Zarzucili, że WINB pomija fakt uchylenia tych decyzji przez NSA Oddział Zamiejscowy w... wyrokiem z dnia 23.09.2003 r., wskazali, że decyzję WINB z dnia..., utrzymującą w mocy decyzję PINB w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w.... Zarzucili ponadto, że organ II instancji pominął to, że organ I instancji nie zawiadomił ich, ani ich pełnomocnika o wniosku z dnia...., ani o kontroli rozbudowy, co stanowi naruszenie przepisów art. 9, 10 § 1 i 79 § 1 k.p.a. oraz, że dokumentów, które załączył do sprawy inwestor PINB nie wymienił w decyzji z dnia.... i że nie doręczono ich skarżącym. Wskazują, że dokumenty te, z wyjątkiem opinii kominiarskiej i protokołu z przeglądu instalacji elektrycznej były złożone do sprawy przed wydaniem decyzji PINB z dnia....
i były oceniane przez NSA Oddział Zamiejscowy w..., który wyrokiem dnia 24.09.2003r. uchylił powyższą decyzję. Podkreślili, ze WINB nie ocenił należycie tego orzeczenia sądu i pominął wytyczne zawarte w uzasadnieniu. Wskazali, że organ bezzasadnie powołuje się na oświadczenie skarżącego z dnia..., co do którego NSA OZ w... stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.09.2003 r., że zgoda dotyczyła garażu i części przyziemnych. Stwierdzili, że nie mogą zgodzić się z ustaleniami organu
II instancji, jakoby spornej rozbudowy nie zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy samowolę tę stwierdził NSA Oddział Zamiejscowy w...
w wyroku z dnia 18.07.1996 r. w spr. SA/Gd 1695/95 i NSA Oddział Zamiejscowy w.... w wyroku z dnia 23.09.2003 w spr. SA/Bd 948/03.
W odpowiedzi na skargę.... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w... wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów niż w niej wskazano.
Jak wynika z przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm..) – dalej k.p.a., prowadząc postępowanie odwoławcze organ administracji jest zobowiązany w pierwszym rzędzie ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jedną z sytuacji, w których odwołanie będzie niedopuszczalne jest przypadek, gdy zostało ono wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z dominującym poglądem w doktrynie, jak i orzecznictwie w takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a..
Należy w związku z tym wskazać, iż w świetle art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r., zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718).
W przepisie art. 7 ust 1 cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane, stanowiącym przepis przejściowy, wskazano, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Podnieść w związku z tym trzeba, iż na gruncie przepisów prawa budowlanego obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. atrybut strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obok inwestora oraz innych osób mogących się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, posiadają także właściciele sąsiednich nieruchomości.
Okolicznością decydującą o tym, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu będzie zatem to kiedy wszczęto postępowanie w sprawie. Termin "sprawa" należy przy tym rozumieć, jako przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, Prawo CLXVIII, s. 334). W niniejszym przypadku będziemy mówić zatem o sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w której postępowanie jest wszczynane w momencie złożenia przez stronę wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie postępowanie to związane jest z toczącym się wcześniej postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie oznacza to jednak, że oba te postępowania toczą się w ramach jednej sprawy administracyjnej.
Należy w związku z tym wskazać, iż decyzją z dnia..., nr.... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego... udzielił L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednakże dopiero wniosek inwestora złożony po uzyskaniu powyższej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych można uznać za wniosek skutecznie wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych z wnioskiem takim L. O. wystąpił do organu nadzoru budowlanego w dniu.., a zatem w momencie gdy obowiązywał już przepis art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (cyt. wyżej) ograniczający krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jedynie do inwestora.
Należy w związku z tym stwierdzić, iż czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez inne osoby niż inwestor nie mogły wywoływać skutków prawnych. Organ II instancji, po otrzymaniu odwołania od skarżących, nie będących inwestorami, powinien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś przystępować do jego merytorycznego rozpoznania.
Na marginesie dodać należy, iż wyrokiem z dnia z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 192/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w... uchylił decyzję... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w... z dnia... i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego... z dnia..., nr... udzielającą L. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uchylone zostało zatem rozstrzygnięcie poprzedzające decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego... z dnia... o pozwoleniu na użytkowanie omawianego obiektu. Okoliczność ta stanowiąca podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie mogła być jednak wzięta pod uwagę przez Sąd oceniający legalność kwestionowanej decyzji, nie istniała ona bowiem w momencie wydawania tejże decyzji.
Jak wynika to z przepisu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), sąd dokonuje oceny zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia decyzji i stanowił jego podstawę faktyczną, nie jest natomiast uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesieniem skargi okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. wyżej) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c i pkt 2 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348; z późn. zm.).