Uzasadnienie
Stowarzyszenie "L.", jako beneficjent projektu grantowego, ogłoszeniem z dnia [...] lutego 2020 r. numer [...] otworzyło nabór wniosków o powierzenie grantu w ramach Lokalnej Strategii Rozwoju na lata 2014-2020, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] – Oś Priorytetowa 7 (Rozwój lokalny kierowany przez społeczność), EFRR. Zakres Tematyczny projektu: Wsparcie inwestycyjne mikro i małych przedsiębiorstw.
W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wniosek o powierzenie grantu złożył w dniu [...] marca 2020 r. P.S., prowadzący działalność gospodarczą – Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]" w B. Wezwany o uzupełnienie wniosku złożył następnie [...] maja 2020 r. stosowną korektę.
Uchwałą z [...] maja 2020 r. Stowarzyszenie uznało projekt opisany we wniosku za niezgodny z LSR – o czym poinformowało wnioskodawcę pismem datowanym na ten sam dzień. W uzasadnieniu informacji wskazano, że "złożony projekt nie będzie wytwarzał nowego produktu, który jest opisany jako wskaźnik rezultatu w ogłoszeniu o naborze wniosków". Pouczono też wnioskodawcę o prawie złożenia odwołania w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji odmownej. Poinformowano, że odwołanie wnosi się do LGD – Zarządu Stowarzyszenia.
Wnioskodawca skorzystał z prawa odwołania, które zostało rozpatrzone na posiedzeniu Rady LGD [...] czerwca 2020 r. Pismem z tej samej daty poinformowano P.S. o treści podjętej uchwały w procesie autokontroli. W uzasadnieniu informacji o negatywnym rozpatrzeniu odwołania wyjaśniono, że projekt nie jest zgodny z zasadami programu. Odnosząc się do opisu projektu zawartego we wniosku stwierdzono, że nie pozwala on na przyjęcie, że będzie wytwarzany nowy produkt. Potwierdzeniem tego ustalenia, w ocenie Rady, ma być "zapis w kodzie już prowadzonej działalności gospodarczej w zapisie w CEIDG 25.11.Z., który odpowiada deklarowanemu kodowi działalności".
W treści ww. pisma zawarto pouczenie, że od stanowiska zajętego w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
P.S., zgodnie z pouczeniem, wywiódł skargę na powyższą informację z 15 czerwca 2020 r. zarzucając niewłaściwą ocenę złożonego przez niego wniosku – co uniemożliwiło uzyskanie grantu. Wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołała się na dokument "Zasady udzielania wsparcia na projekty objęte grantem", stanowiący podstawę do interpretacji definicji "nowego produktu". Zwrócił uwagę, że uzasadnieniem "nowego produktu" nie jest pojawienie się nowego kodu PKD w CEIDG. W konsekwencji – uznał on, że ocena wniosku nie była zgodna z dokumentacja projektową.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez Prezesa zarządu, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu rozwinięto argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej informacji – wskazując, że projekt poddany ocenie Rady faktycznie miałby służyć restrukturyzacji prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, a nie jej rozszerzeniu o nowy produkt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na co wskazuje treść art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a, a nadto treść art. 3 § 3 p.p.s.a. wprost wskazuje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Aktami normatywnymi zawierającymi takie rozwiązanie są: ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 poz. 1431, dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), jak również ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. 2018 poz. 140 – dalej powoływana jako "u.r.l.").
W przypadku negatywnej ponownej oceny projektu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z ww. art. 3 § 3 p.p.s.a. (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Podkreślić należy, że stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, sąd uwzględniając skargę, stwierdza że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.
1. Dodać należy, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej do postępowania przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.
Kontrolując zgodność z prawem dokonanej oceny projektu przez instytucję właściwą, sąd bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wskazać należy, że w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości.
Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Zasady te - na podstawie art. 30a ustawy wdrożeniowej - stosuje się w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
Z uwagi na powyższe zasady - kryteria wyboru operacji (art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b u.r.l.) muszą być określone jednoznacznie i jasno – definicje i pojęcia używane w dokumentach konkursowych nie powinny umożliwiać różnych interpretacji. Instytucja właściwa powinna zaś wyczerpująco uzasadnić ocenę przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłącznym źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocena przejrzysta i rzetelna to nie taka, która informuje wyłącznie o wynikach dokonanej oceny, ale która zawiera również wyczerpujące i rzeczowe argumenty, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu.
Należy wskazać, że analiza skargi oraz złożonych wraz z nią dokumentów doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik, a ocena ta również uchybia obowiązującym przepisom prawa tj. art. 21 ust 5 pkt 1 u.r.l. Wzorcem kontroli dokonanej przez Sąd były ww. przepisy ustawy wdrożeniowej, ustawy z 20 lutego 2015r. (u.r.l.), a także postanowienia regulaminowe podjęte w oparciu o art. 14 ustawy wdrożeniowej (w rozpoznawanej sprawie "Zasady udzielania wsparcia na projekty objęte grantem" oraz "Procedura wyboru i oceny Grantobiorców" – załączniki do uchwały Walnego Zebrania członków Stowarzyszenia [...]" z [...] grudnia 2019 r.).
Tu na marginesie Sąd (kierując się stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie administracyjnym) przyjmuje, że regulaminy konkursów składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, stanowią źródło prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie (vide: wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Przedmiotem skargi jest ponowna ocena wniosku skarżącego o powierzenie grantu ujęta w piśmie Stowarzyszenia " [...]" z [...]czerwca 2020 r.
Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że Stowarzyszenie "[...]" (dalej "LGD") posiada status Lokalnej Grupy Działania w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320)
Na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. zawartej w trybie art. 14 ust. 1 u.r.l. z Województwem Kujawsko-Pomorskim, jako właściwą instytucją zatwierdzającą procedury dotyczące realizacji projektów grantowych, Stowarzyszenie realizuje Lokalną Strategię Rozwoju wybraną i zatwierdzoną przez Zarząd Województwa. Zgodnie z postanowieniami powołanej umowy LGD zobowiązana jest do przeprowadzania wyboru operacji realizujących cele Lokalnej Strategii Działania, w tym dokonywania wyboru grantobiorców i przeprowadzenia procedury odwoławczej. Zgodnie zaś zasadą przyjętą w "Procedurze wyboru i ocenie grantobiorców" każdy wnioskodawca ma prawo odwołać się od decyzji Rady LGD m.in. podjętej w przedmiocie negatywnej oceny zgodności projektu z LRS. W "dokumencie tym przewidziano podjęcie działań w ramach autokontroli przez Radę Stowarzyszenia. Nie wskazano zaś organu właściwego do rozpoznania odwołania. Natomiast w pouczeniu skierowanym do Skarżącego wskazano, że odwołanie rozpoznaje Zarząd Stowarzyszenia LGD.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na brak przejrzystości ustanowionych reguł odwoławczych. Z treści zaskarżonej informacji wynika, że przedmiotem uchwały podjętej 15 czerwca 2020 r. było rozpoznanie odwołania w ramach "procesu autokontroli". Wątpliwości budzi zatem to, czy rzeczywiście pismo z [...] czerwca 2020 r. adresowane do Skarżącego stanowiło rozpatrzenie odwołania w oparciu o normy zawarte w art. 22 ust. 1 i 2 u.r.l., czy też stanowiło informację o ocenie dokonanej celem autoweryfikacji (art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 22 ust. 8 u.r.l.), która mogła mieć miejsce przed przekazaniem odwołania do właściwego organu – tj Zarządu Stowarzyszenia zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji z [...] maja 2020r.
W piśmie informującym z [...] czerwca 2020 r. o sposobie rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenie nie wyjaśniło, dlaczego Rada uznała się właściwa do rozpatrzenia odwołania i na jakiej podstawie prawnej. Tym samym, w ocenie Sądu, naruszono obowiązek zapewnienia przejrzystości postępowania.
Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zaskarżonej informacji to przypomnieć należy, że wniosek Skarżącego o powierzenie grantu został poddany wstępnej ocenie zgodności operacji z LSR i nie został uznany za spełniający podstawowy warunek ubiegania się o wsparcie finansowe – a mianowicie, w ocenie Rady LGD, opisana we wniosku operacja nie będzie prowadziła do wytwarzania nowego produktu, który został opisany jako wskaźnik rezultatu opisany w ogłoszeniu o naborze.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w złożonym wniosku o przyznanie pomocy w ramach naboru [...] (i jego korekcie) Skarżący wskazał, że projekt obejmuje zakup oraz wdrożenie zestawu urządzeń, których zadaniem będzie cięcie blach z wykorzystaniem innowacyjnej technologii plazmowo-tlenowych (co miałoby spełniać wymóg innowacyjności procesowej). Skarżący wskazał ponadto, że zakup ten pozwoli poszerzyć ofertę przedsiębiorstwa o udoskonalone produkty oraz o nowe produkty – łączniki balkonowe typu Omega (co miałoby wskazywać na innowacyjność produktową) – pkt VI. 3 wniosku.
Odnosząc się do tak sformułowanego wniosku w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Rada formułując "Kryteria weryfikacji, wyboru i oceny projektów(...)", wśród kryteriów zgodności projektu z LSR na lata 2014-2020 w pkt. 13 wprowadziła zapis o "zakupie nowych lub używanych środków trwałych". Ocena spełnienia tego kryterium polega zaś na weryfikacji jedynie tego, czy wnioskodawca planuje zakup nowych lub używanych środków trwałych.
Odnośnie zaś wskaźników realizacji celu projektu w pkt. 19 wskazano, że ocenie podlega, czy wszystkie możliwe do osiągnięcia wskaźniki wskazane w ogłoszeniu o naborze wniosków zostały wykazane we wniosku o powierzenie grantu oraz czy stopień ich wykonalności jest adekwatny do danego rodzaju projektu.
W "Zasadach udzielania wsparcia na projekty objęte grantem" bliżej opisano natomiast wskaźnik rezultatu – tj. osiągnięcie rezultatu w postaci wytworzenia nowego produktu. Wyjaśniono w pkt. 4,7 (Podstawowe informacje dotyczące naboru – wskaźniki produktu i rezultatu"), że wskaźnik mierzy rezultaty wsparcia dla przedsiębiorstw rozwijających produkt nowy dla firmy i może obejmować innowacje procesowe, jeżeli proces przyczynia się do rozwoju nowego produktu. Jednocześnie zawarto w tych informacjach definicję "produktu nowego" i wyjaśniono, że produkt jest nowy, jeżeli przedsiębiorstwo nie produkuje produktu o tej funkcjonalności lub technologia produkcji różni się zasadniczo od technologii już produkowanych wyrobów.
Zdaniem Sądu tak sformułowane w dokumentacji konkursowej wymagania co do spełnienia podstawowego kryterium nie uzasadniają zarzutu Rady LGD, że Skarżący nie wykazał spełnienia kryterium zgodności z LSR. W zaskarżonej informacji wskazał bowiem na zapisy w kodzie PKD prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej wyjaśniając, że realizacja projektu nie będzie wiązała się ze zmianą kodu w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej.
Zdaniem Sądu powołana argumentacja nie nawiązuje do przyjętych (i opisanych powyżej) kryteriów oceny i wyboru projektów, tj. do zakupu nowych urządzeń, wprowadzenia innowacji procesowej - co świadczy o naruszeniu zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej i art. 21 ust. 5 pkt u.r.l. (w zakresie uzasadnienia oceny). Dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz brak dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania doprowadziła Sąd do wniosku o wadliwość prawnej i faktycznej przyjętych reguł oceny. Wadliwość ta natomiast może być - zdaniem Sądu – utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej.
Powyższe uchybienie powoduje, że zaskarżona informacja de facto uchyla się spod merytorycznej kontroli i wobec powyższego Sąd, działając na podstawie ww. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej orzekł, że ocena projektu została przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Rada LGD będzie zobowiązana do ponownego przeprowadzenia procedury odwoławczej i w ponownym postępowaniu uwzględni poczynione wyżej uwagi, które są wskazaniami do dalszego postępowania. Przede wszystkim przedstawi uzasadnienie dla uznania się właściwym organem do rozpatrzenia odwołania, odniesie się też do opisu operacji przedstawionej we wniosku w kontekście definicji "produktu nowego" przedstawionej w dokumentacji konkursowej.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, na które składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.