Uzasadnienie
II SA/Bd 63/10
Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. (działka o numerze geodezyjnym 452/4) w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa realizującymi cele publiczne uwzględnione w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko - pomorskiego uchwalonym uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r., na wnioskowanym terenie przewiduje się zadania ponadlokalne realizujące cele publiczne w ramach komunikacji –przebudowa linii kolejowych nr 208 i 209. Zgodnie natomiast z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonym uchwałą z dnia 12 grudnia 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym teren ten znajduje się w "liniach rozgraniczających terenów kolejowych" oznaczonych na planie symbolem 01-KK-K-"tereny stacyjne utrzymanie stanu istniejącego." Marszałek zwrócił także uwagę na fakt, że sprzedaż m.in. działki 452/4 odbyła się w czasie niewielkiego natężenie ruchu pociągów, przy nieczynnym połączeniu w kierunku I. i G.-D. W związku natomiast, z projektowaną przebudowa linii kolejowej nr 208 i 209 nastąpi znaczna intensyfikacja ruchu, a uciążliwość wynikająca z bezpośredniego sąsiedztwa kolei jest w kolizji z funkcją mieszkaniową, dla której przepisy odrębne wymagają zachowania natężenia hałasu do 45 decybeli w środowisku mieszkaniowym w porze nocnej, co będzie niemożliwe do spełnienia. Wyrażenie zgody na zabudowę mieszkaniową na działce nr 452/4 będzie więc w przyszłości źródłem oczywistych konfliktów społecznych pomiędzy koleją a mieszkańcami tak zlokalizowanej zabudowy mieszkaniowej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący V. i S. P. Podnieśli w nim, że działkę nr 452/4 nabyli na podstawie umowy kupna- sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 28 września 2000 r. i że w § 5 tej umowy wpisano możliwość wybudowania na tej działce budynków i budowli wzdłuż granicy z sąsiadującą nieruchomością PKP. Wskazali, że właściciele działek sąsiednich; 452/2 i 452/3 uzyskali pozwolenie na budowę budynku handlowo-mieszkalnego i zrealizowali tę inwestycję w części, a obecnie prowadzą dalsze prace budowlane. Ponadto skarżący podali, że zamieszkiwany przez nich obecnie budynek wykonany jest z materiałów łatwopalnych i że po wybudowaniu nowego budynku zamierzają go rozebrać. Skarżący podnieśli także, że obecnie, przez 9 lat od zakupu działki 452/4, ruch pociągów na istniejącej linii kolejowej prawie całkowicie zanikł i że jeżeli w przyszłości zostanie on zintensyfikowany, to należy uwzględnić, iż postęp techniczny w produkcji urządzeń i maszyn kolejowych zmierza do eliminacji źródeł natężenia hałasu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka z dnia [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że pomimo iż działka nr 452/4 została sprzedana skarżącemu w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., to organ współdziałający, opierając się na zapisach Planu zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego uchwalonego uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r., prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Przedmiotowa inwestycja położona jest bowiem na terenie pozostającym w kolizji przestrzennej z przebudową linii kolejowych nr 208 i 209, które ujęte są w ponadlokalnych zadaniach realizujących cele publiczne.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało przez V. i S. P. zaskarżone. Podnieśli oni w skardze, że nie mogą się zgodzić z tym, że jako właściciele działki zabudowanej i niewątpliwie jako storna w postępowaniu, nie brali udziału w tworzeniu Planu zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego uchwalonego uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r. Wskazali w związku z tym na naruszenie przez organ zasady postępowania wyrażonej w art. 9 kpa oraz zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nie wskazanie przez Marszałka propozycji rozwiązania powstałego problemu w drodze np. zamiany działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że naruszają one przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.
Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o planowaniu". W szczególności zaś podstawę uzgodnienia, w niniejszej sprawie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 10a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
- W istocie więc, w niniejszej sprawie koniecznym było po pierwsze, ustalenie czy dla terenu objętego inwestycją obowiązywał plan miejscowy, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Jeżeli tak, to w następnej kolejności należało ustalić czy planowana inwestycja przewidywana jest do realizacji na terenie przeznaczonym w tym planie na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym. Dopiero po jednoznacznym stwierdzeniu, że działka nr 424/5 była w nieobowiązującym już planie miejscowym przeznaczona na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, należy przejść do badania czy w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, teren na którym położona jest ta działka także jest przeznaczony na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym. Jeżeliby tak było, to organ uzgadniający zobowiązany byłby do zbadania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z oznaczonymi w planie wojewódzkim zagospodarowania przestrzennego celem publicznym o znaczeniu ponadlokalnym. Aby więc odmówić pozytywnego uzgodnienia organ uzasadniający musiałby wyraźnie wykazać i stwierdzić, że inwestycja publiczna o charakterze ponadlokalnym przewidywana w planach województwa będzie realizowana w tym właśnie miejscu, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne przewidywane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zważyć bowiem należy, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa, będący aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie administracji publicznej (nie jest aktem prawa miejscowego), mając na uwadze jego dużą skalę i zakres uprawnień samorządu województwa, wskazuje tylko orientacyjne położenie inwestycji publicznych na obszarze województwa. Po analizie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stwierdzić należy, że organy nie dokonały niezbędnych w sprawie ustaleń. W szczególności zaś z zaskarżonych postanowień nie wynika, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. działka 452/4 była przeznaczona na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano jedynie, że teren objęty projektem decyzji, w planie miejscowym znajduje się w "liniach rozgraniczających terenów kolejowych", oznaczonych na planie symbolem 01-KK-K-tereny stacyjne – "utrzymanie stanu istniejącego," nie wyjaśniając bliżej co takie przeznaczenie może oznaczać. Organ II instancji wskazał dodatkowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że działka 452/4 usytuowana jest w obrębie terenu wydzielenia wewnętrznego o symbolach 01.4K, obejmującego obiekty i urządzenie stacyjne. Tego przeznaczenia także bliżej nie wyjaśniono. Z samego zaś zapisu planu miejscowego o przeznaczeniu działki 452/4 na "obiekty i urządzenia stacyjne" nie można wyprowadzić wniosku o przeznaczeniu tej działki w planach miejscowych na cele publicznie o znaczeniu ponadlokalnym. Wobec tego nie można też stwierdzić, czy przeznaczenie działki 452/4 w nieobowiązującym planie miejscowym i w obowiązującym planie województwa jest tożsame i czy zaistniała przesłanka do wypowiedzenia się marszałka jako organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu na temat spornej inwestycji.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich korków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z przepisem art. 77 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl powyższych zasad organ powinien dążyć do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, a wszelkie jego rozważania i ustalenia powinny stosownie do treści art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji powyższe zasady postępowanie administracyjnego naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do ustalenia czy sporna działka nr 452/4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczona była na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym (ze wskazaniem jaki to cel) i wyraźnego wskazania na jakiej podstawie faktycznej i prawnej takiego ustalenia dokonano. Ponownie bowiem podkreślić należy, że dopiero po ustaleniu w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości powyższej okoliczności, możliwym będzie wypowiedzenie się marszałka na temat spornej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu. Ponadto, w związku z treścią tego przepisu za nieuprawnioną należy uznać argumentację zawartą w postanowieniu Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o przyszłym, ewentualnym przekroczeniu norm hałasu. Z przepisu tego wynika bowiem, że marszałek dokonuje uzgodnienia jedynie w zakresie zadań służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i tylko w odniesieniu do terenów przeznaczonych na cel publiczny o znaczeniu ponadlkolanym. Nie może więc zajmować stanowiska w odniesieniu do terenów jedynie sąsiadujących z linią kolejową, a o takich mowa jest w uzasadnieniu jego postanowienia z dnia 10 września 2009 r.
Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.