Wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2020 r., II SA/Bd 63/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku

Sprawa

sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolnej oddala skargę.

Skład

sędzia WSA Jarosław Wichrowski przewodniczący
sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sprawozdawca
sędzia WSA Grzegorz Saniewski
sekretarz sądowy Kamila Wesołowska protokolant

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Podaniem z [...] czerwca 2019 r., skarżący – M. R. wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego rozpoznaniem jego wniosku z [...].04.2018 r., o wyłączenie gruntów spod produkcji rolniczej użytków rolnych o pow. 472 m2, sklasyfikowanych jako grunty orne klasy R III a z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w miejscowości S., gmina F.. Wniosek ów Starosta W. rozpoznał negatywnie, decyzją z dnia [...].10.2018 r., która następnie została utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].12.2018 r.

Po wznowieniu postępowania, Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] września 2019r. znak: [...], na podst. art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji tego Kolegium z [...] grudnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych.

Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania:

We wniosku o wznowienie postępowania, skarżący powołał się na fakt otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1180/18, w którym uchylono postanowienie SKO we [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...] i umorzono postępowanie administracyjne. Ww. postanowieniami Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w S., gmina F..

Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną z [...].12.2018 r.

Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nie doszło do sytuacji, gdy jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej) i decyzja lub orzeczenie sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie można uznać, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2018r. (utrzymująca w mocy decyzję z [...].10.2018 r. o odmowie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej) została wydana w oparciu o postanowienia SKO we [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. w których to postanowieniach. Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...] w uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Kolegium wyjaśniło, że powołanie się na okoliczność wydania postanowień stwierdzających nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi podstawy do uznania, iż decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2018r. (i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] października 2018r.) zostały wydane w oparciu o ww. postanowienia. Był to element stanu faktycznego sprawy, co absolutnie nie wykluczało konieczności dokonania aktualnej analizy spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), zwana dalej: "u.o.g.r.l.". Kolegium skonstatowało, że pomimo uchylenia przez WSA w Bydgoszczy postanowień stwierdzających nieważność odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, nie można uznać, iż decyzja organu II instancji (decyzja z [...].12.2018 r.), została wydana w oparciu - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - o uchylone następnie postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2018r. sygn.. akt [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...]. Mimo uchylenia przez Sąd tych postanowień, to ustalenia w zakresie braku spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., pozostały bez zmian.

Kolegium podkreśliło także, że procedura dotycząca wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest procedurą odrębną od procedury dotyczącej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

• naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione;
• naruszenie przepisów postępowania: art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie, niepoinformowanie strony o możliwościach prawnych, zaniechanie wezwania strony do sprecyzowania jej żądań, w szczególności niewyjaśnianie czy przedmiotem żądania strony jest zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wywodził, że negatywna decyzja Starosty z [...].10.2018 r. o odmowie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, była wydana w oparciu o postanowienie Kolegium uchylające postanowienie Starosty o uzgodnieniu warunków zabudowy. Oczywistym jest zatem, że decyzja, której zmiany domaga się skarżący, pozostaje w związku z rozstrzygnięciem, które następnie zostało uchylone.

Skarżący podniósł też, że w swoim podaniu wniósł o "wznowienie" postępowania, kierując się wskazówkami przekazanymi ustnie przez pracowniczkę Starostwa Powiatowego. Nie może jednak budzić wątpliwości, że jego intencją było doprowadzenie do zmiany niekorzystnego rozstrzygnięcia, a termin "wznowienie" został użyty w znaczeniu potocznym, tj. "podjąć coś na nowo po przerwie", a nie zgodnie ze znaczeniem przypisanym mu w języku prawnym. Skarżący, chciał, żeby organ administracji publicznej ponownie zajął się jego sprawą i wydał korzystną dla niego decyzję. W takiej sytuacji Kolegium winno rozważyć inne podstawy prawne żądania, a następnie wyczerpująco poinformować o nich stronę, w tym o przesłankach wznowienia oraz o uprawnieniu do żądania zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie, niepoinformowanie strony o istniejących możliwościach prawnych i zaniechanie wezwania do sprecyzowania jej żądań, organ naruszył art. 8 i 9 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie, organ oparł o następujące ustalenia i rozważania:

We wniosku o wznowienie postępowania, skarżący domagał się "wznowienia wniosku" złożonego w dniu [...] kwietnia 2018r. w sprawie o wyłączenie gruntów dz. nr ewid [...] i [...] z produkcji rolnej w związku z otrzymanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1180/18. Pismem z dnia [...] czerwca 2019r. [...] Kolegium wezwało wnioskodawcę m.in. do wskazania na jakich podstawach prawnych opiera swoje żądanie wznowienia postępowania.

Z uwagi na brak odpowiedzi Kolegium dokonało analizy wniosku i uwzględniło, że żądanie wznowienia odnosi się do okoliczności otrzymania przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1180/18. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie ma przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wbrew zarzutom strony, organ skierował wezwanie do sprecyzowania wniosku, a wobec braku reakcji dokonał we własnym zakresie wykładni wniosku. Wnioskodawca musi się liczyć z tym, że brak aktywności z jego strony, umożliwia organowi dokonanie własnej oceny charakteru i podstaw żądania. Istotne jest nadto, że wnioskodawca otrzymał w dniu 16 sierpnia 2019r. postanowienie o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jednak do daty wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie nie wypowiedział się w tym zakresie i nie zmienił wniosku. Dlatego też zarzut naruszenia przez Kolegium art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnioskodawcy i zaniechanie wezwania go do sprecyzowania żądań jest całkowicie nieuzasadniony.

Z powołanych wyżej przyczyn nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewyjaśnienia czy przedmiotem żądania strony jest zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem, który mimo wezwania nie został sprecyzowany, wnioskodawca posłużył się terminem "wznowienie", jako przyczynę żądania podał okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i mimo otrzymania postanowienia Kolegium o wznowieniu postępowania nie poinformował organu, że jego intencją jest uchylenie decyzji Starosty w trybie art. 154 k.p.a. Sprecyzowanie żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie po raz pierwszy skarżący wskazał na możliwość uchylenia decyzji Starosty na podstawie art. 154 k.p.a. jest niedopuszczalne. Zmiana trybu postępowania przed organem II instancji prowadziłaby do naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z treści art. 15 k.p.a.

W toku wznowionego postępowania Kolegium dokonało analizy sprawy pod kątem wystąpienia wady z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Warunkami wznowienia postępowania na tej podstawie są więc: 1) oparcie decyzji następczej na rozstrzygnięciu uprzednim 2) uchylenie, zmiana rozstrzygnięcia uprzedniego po wydaniu decyzji następczej oraz 3) wpływ uchylenia, zmiany rozstrzygnięcia uprzedniego na treść decyzji następczej. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 9 listopada 1998 r., "chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawą do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty" (uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, opubl. CBOSA). Związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z zasadą, że jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (tak: wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, opubl. LEX nr 276701).

W niniejszej sprawie brak tego typu "sekwencyjności.. Przede wszystkim wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej nie jest uzależnione od uprzedniego wydania postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez starostę, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zgodnie z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie można jednak utożsamiać ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z żadnego przepisu nie wynika też, że wydanie pozytywnego uzgodnienia obliguje starostę do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Te dwa postępowania są od siebie niezależne i nie można powiedzieć, że postanowienie uzgadniające w zakresie ochrony gruntów rolnych stanowi "oparcie" dla później wydawanej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Brak jest także podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zaistniała w związku z tym, że ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...] została wydana w oparciu o postanowienia SKO we [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. sygn. akt [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...], stwierdzające nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1180/18 uchylił te postanowienia i umorzył postępowanie administracyjne, jednak w istocie postanowienia te nie miały wpływu na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...]. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji na okoliczność wydania postanowień stwierdzających nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy było elementem stanu faktycznego sprawy. Jednakże nie zwalniało organu od obowiązku dokonania analizy spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Kolegium ustaliło, że z akt spawy wynika bezspornie, że działki nr ew. [...] i nr ew. [...] o łącznej powierzchni 472 m2, położone w miejscowości S., gmina F., sklasyfikowane są jako grunty orne klasy R IlIa. Grunty o klasie bonitacyjnej od I do III poddane są w u.o.g.r.l., szczególnej ochronie. Co do zasady na zmianę przeznaczenia takich gruntów wymagana jest zgoda ministra, chyba że zostaną spełnione cztery specyficzne warunki, enumeratywnie wymienione w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Według tego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);
3. położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);
4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W przedmiotowej sprawie grunt objęty wnioskiem nie spełnia warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Działki nr ew. [...] i nr ew. [...] położone są w odległości około 150m od drogi publicznej, co wynika z mapy znajdującej się przy postanowieniu Starosty z [...] marca 2016 r., nr [...], na której przedstawiono, że odległość od granicy działek nr [...] i nr [...] do drogi publicznej na działce nr [...] wynosi 149.89 m. Potwierdza to też pomiar dokonany na Geoportalu. Tymczasem przepis wymaga, aby grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III) położone były w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tej sytuacji brak jest podstaw do wyłączenia gruntów rolnych stanowiących działki nr ew. [...] i [...] z produkcji rolniczej.

Dlatego też nie można uznać, iż decyzja organu II instancji, objęta wnioskiem wznowieniowym, została wydana w oparciu o uchylone następnie postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] AK o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowych użytków rolnych oparta została na ustaleniu, że nie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2 a pkt. 3 u.o.g.r.l., a nie na ustaleniu, że nieważne jest postanowienia uzgadniające Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...].

Z uwagi na powyższe uznać należy, że zasadnie Kolegium uznało, iż okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie postępowania nie stanowiły wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, gdyż nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W takiej zaś sytuacji zastosowanie znajdował powołany w podstawie prawnej pierwszoinstancyjnej decyzji Kolegium przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora;
• art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione;
• art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie, niepoinformowanie strony o możliwościach prawnych, zaniechanie wezwania strony do sprecyzowania jej żądań, w szczególności niewyjaśnianie czy przedmiotem żądania strony jest zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

Uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 roku, sygn. akt: II SA/Bd 1180/18, postanowienia SKO we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku, znak: [...], oraz poprzedzającego go postanowienia SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, znak: [...], wskutek czego w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy F. z dnia [...].04.2018 roku o warunkach zabudowy, znak: [...], ma bezpośredni związek z przedmiotową sprawą. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 roku, znak: [...], Starosta W. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że warunki o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., zostały uznane za spełnione. Mając na uwadze, że ww. postanowienie zostało przez SKO uchylone, Starosta W., w decyzji z dnia [...] października 2018 roku, odmówił inwestorowi wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Ta decyzja została następnie utrzymana w mocy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2018r, znak: [...]. Nie sposób pominąć, że negatywna decyzja Starosty była wydana w oparciu o postanowienie Kolegium uchylające postanowienie Starosty o uzgodnieniu warunków zabudowy. Tymczasem właśnie to postanowienie SKO zostało następnie uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy. Oczywistym jest zatem, że decyzja, której zmiany domaga się skarżący, pozostaje w związku z rozstrzygnięciem, które następnie zostało uchylone. Nie ma bowiem wątpliwości, że uchylenie uzgodnienia było przesłanką odmowy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Zarzucając naruszenie art. 8 § 1 i 9 k.p.a., skarżący podtrzymuje argumentację zawartą w odwołaniu.

W obrocie prawnym pozostaje wydana na rzecz skarżącego ostateczna decyzja Wójta Gminy F. z dnia [...].04.2018 roku o warunkach zabudowy, znak: [...], uzgodniona ze Starostą W.. W związku z powyższym trzeba przyjąć, że odmowa wyłączenia gruntów czyni ww. decyzję bezużyteczną, gdyż uniemożliwia inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 8 oraz 9 k.p.c., albowiem jest on zarzutem najdalej idącym, kwestionującym zasadność uznania przez organy, że pismo skarżącego z [...].06.2019 r., nie stanowiło podania o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego organy winny były podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji skarżącego, tak by wydać korzystną dla niego decyzję i dlatego winny były rozważyć inne podstawy prawne żądania, a następnie wyczerpująco poinformować o nich stronę, w tym o przesłankach wznowienia oraz o uprawnieniu do żądania zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.

Powyższy zarzut nie jest zasadny z trzech zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania, winien wskazywać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy. Tymczasem skarżący nie wskazuje takiego związku. W szczególności, znając instytucję wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a. – co wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ze skargi - nie wskazuje na okoliczność, że jego intencją było zastosowanie przez organ tejże instytucji i nie wyjaśnia, jaki miałoby to wpływ na wynik sprawy. Co się zaś tyczy warunków zastosowania art. 154 k.p.a. w przedmiotowej sprawie, trzeba pamiętać, że instytucji tej organ nie może stosować, z naruszeniem obowiązujących przepisów, a właśnie z powołaniem się na zmianę regulacji prawnej, niekorzystnej dla skarżącego, stosując ją nie widział podstaw do zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów strony. Po drugie, nie można uznać, że pismo skarżącego z [...].06.2019 r., mogło budzić wątpliwości co do faktu, że stanowi ono podanie o wznowienie postępowania, skoro w piśmie tym skarżący użył sformułowania "wznowienie" i powołał okoliczność wydania przez WSA w Bydgoszczy wyroku w sprawie II SA/Bd 1180/18, co uzasadniało domaganie się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tych warunkach organ słusznie wezwał skarżącego – by upewnić się, działając w jego interesie – na jaką przesłankę wznowienia w istocie powołuje się, zakreślając mu siedmiodniowy termin do złożenia ww. wyjaśnień, a wobec braku stanowiska strony, zasadnie przyjął, ze skarżący powołuje się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Taka bowiem jedynie przesłanka odpowiadała powołanemu przez stronę faktowi wydania ww. wyroku. Po trzecie, skarżący otrzymał postanowienie z [...].08.2019 r. o wznowieniu postępowania, w którym organ wyczerpująco przedstawił przesłanki, tak wznowienia, jak i przyjętej jego podstawy prawnej. Skoro więc skarżący nie zakwestionował ani faktu, że jego podanie zaskutkowało wznowieniem postępowania, ani też faktu, że podaną przez niego okoliczność w postaci wydania ww. wyroku potraktowano, jako powoływanie się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., na którą to zresztą skarżący konsekwentnie powoływał się w trakcie postępowania, a nawet w skardze, to brak było warunków, by wbrew tym wszystkim okolicznościom uznać zasadność twierdzenia strony o nienależytym zakwalifikowaniu jego podania z [...].06.2019 r.

Nie były zasadne również pozostałe podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Formułując zarzut zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora, skarżący nie skonkretyzował, na czym polegały uchybienia organu w tym zakresie oraz jaki miały wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że wbrew podniesionym zarzutom organ w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i poddał go wszechstronnej analizie, nie naruszając słusznego interesu strony.

Organ nie naruszył też przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten wskazuje przesłankę wznowieniową, opartą na fakcie wydania decyzja ostatecznej w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Orzeczeniem sądu w rozumieniu ww. przepisu w ocenie skarżącego miał być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1180/18, w którym uchylono postanowienie SKO we [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie SKO we [...] z dnia [...] lipca 2018r. znak: [...] i umorzono postępowanie administracyjne. Wyrok ten wyeliminował z obrotu prawnego orzeczenia stwierdzające nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...], uzgadniającego – w zakresie ochrony gruntów rolnych - projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W ww. postanowieniu Starosta stwierdził, że działki skarżącego, sklasyfikowane są jako użytki rolne, oznaczone w ewidencji, jako grunty RIIIa i analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy, uznał, że przesłanki art. 7 ust. 2 lit. a, u.o.g.r.l., (zwalniające od wymogu zgody ministra przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III), zostały spełnione.

WSA w Bydgoszczy, w ww. wyroku, stwierdził, że SKO we [...], wykazało oczywistość naruszenia prawa przez Starostę Włocławskiego w ww. postanowieniu, co polegało na pominięciu przez niego oczywistego faktu, że terenem inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego są faktycznie działki, położone w odległości przekraczającej 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, więc nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 lit. a, pkt 3, u.o.g.r.l., które umożliwiałyby uznanie, że nie jest potrzebna zgoda ministra przeznaczenia na cele nierolnicze ww. gruntów rolnych. Sąd ten jednakże uznał, że skutki ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają za stwierdzeniem nieważności przedmiotowego postanowienia (tj. postanowienia Starosty [...] z [...].03.2018 r.), albowiem na sąsiednich działkach powstała już zabudowa jednorodzinna i działki, na których ma powstać planowana przez skarżącego inwestycja, tj. budowa kolejnego domu jednorodzinnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skutki społeczne i gospodarcze wydania przedmiotowego postanowienia - jak wskazano w ww. wyroku - są w zasadzie minimalne, biorąc pod uwagę istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie zagospodarowanie przestrzenne oraz stosunkowo niewielki obszar gruntów rolnych, które zostaną przeznaczone na inny cel.

W ocenie skarżącego, skoro ww. wyrok nie był znany SKO w momencie wydania decyzji z [...].12.2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...].10.2018 r., o odmowie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, to oznacza to oparcie decyzji SKO z [...].12.2018 r., o wyeliminowane z obrotu prawnego przez WSA w Bydgoszczy ww. wyrokiem, postanowienie SKO z [...].08.2018 r., które utrzymało w mocy postanowienie SKO z [...].07.2018 r., stwierdzające nieważność rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...].03.2018 r.

Stanowisko to nie jest zasadne. Sąd całkowicie podziela argumentację organu, wskazującą, że brak jest przesłanek do uznania, że decyzja SKO z [...].12.2018 r., została oparta na postanowieniu SKO z [...].08.2018 r.

By stwierdzić, że decyzja została oparta o inną decyzję, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Zgodnie z wyrokiem NSA z 27.05.2011 r., sygn. akt: II OSK 935/10, LEX nr 1081961, aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8, należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (podobnie wyrok NSA z 22.03.2013 r., II OSK 2236/11, LEX nr 1299452). Zgodnie z wyrokiem NSA z 10.10.2006 r., II GSK 156/06, LEX nr 276701, związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja jest zależna od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Językowy sens sformułowania "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz lub jakiś stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy lub innym stanie (również decyzji).

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Należało w pełni zgodzić się z organem, że wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej nie jest uzależnione od uprzedniego wydania postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez starostę, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi więc rozstrzygnięcia, niezbędnego do orzeczenia w przedmiocie wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Z żadnego przepisu nie wynika też, że wydanie pozytywnego uzgodnienia obliguje starostę do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

W świetle powyższego brak jest przesłanek by uznać by zachodził jakikolwiek związek pomiędzy faktem uzgodnienia warunków zabudowy i późniejszym uznaniem tego rozstrzygnięcia postanowieniami SKO z [...].07.2018 i z [...].08.2018 r. za nieważne i późniejszym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego, wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 5.12.2018 r., a wydaniem decyzji SKO z [...].12.2018 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowych użytków rolnych, o charakterze o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jakkolwiek w decyzji SKO z [...].12.2018 r., stwierdzono fakt wydania postanowień stwierdzających nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, to jednak rację ma organ, że okoliczność tę należy zinterpretować, jako element stanu faktycznego sprawy, co nie wykluczało konieczności dokonania aktualnej analizy spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Organ bowiem w ww. decyzji z [...].12.2018 r., ocenił przesłanki zwalniające od uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych skarżącego. Oceny tej dokonał niezależnie od treści postanowień SKO z [...].07.2018 i z [...].08.2018 r. SKO słusznie uznało też, że wobec okoliczności niespełnienia ww. przesłanek z uwagi na położenie działek skarżącego w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej, warunek z art. 7 ust.2a pkt 3 u.o.g.r.l., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów strony.

Uwzględniając powyższe rozważania, organ prawidłowo zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.