Uzasadnienie
Prezydent M. T. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] AG odmówił Skarżącej spółce Green Line Energy Sp. z o.o. z siedzibą w B. – B. (zwanej dalej "Skarżącą") wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą - budowa instalacji plazmowej w T. przy ul. [...], 26.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że planowana inwestycja zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego dla tego przedsięwzięcia obowiązkowe jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Kolegium podniosło, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisko i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., zwanej dalej "Uioś") przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko obowiązkowo przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 77 Uioś jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji musi uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia i uzyskać opinię odpowiednich do danego stanu faktycznego sprawy organów.
W związku z powyższym Kolegium podniosło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (w skrócie "RDOŚ") postanowieniem z [...] października 2019 r. (znak [...]) odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia stwierdzając, że przedstawiony w raporcie opis przedsięwzięcia nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko, a tym samym określenia środowiskowych uwarunkowań. Inwestor był kilkukrotnie wzywany do uzupełnienia w zakresie doprecyzowania i uszczegółowienia procesu technologicznego. RDOŚ wskazał, że raport oddziaływania na środowisko powinien być rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Organ dokonał merytorycznej oceny przedłożonej dokumentacji i uznał, że przedłożony dokument cechuje się licznymi brakami merytorycznymi uniemożliwiającymi wydanie uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Kolegium wskazało na powody dla których RDOŚ odmówił uzgodnienia: braki formalne raportu, brak możliwości uzgodnienia przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym (art. 81 ust. 1 Uioś) w kontekście przedstawienia przez Inwestora alternatywnych wariantów przedsięwzięcia bez ich analizy.
Kolegium podniosło, że organ uzgadniający stwierdził m.in., że treść raportu nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Uioś albowiem w raporcie nie przedstawiono głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych w szczególności w zakresie opisu procesu technologicznego oraz przedstawienia spójnego schematu technologicznego instalacji plazmowej. Według RDOŚ raport nie spełnia również wymogów określonych w art. 66 ust 1 pkt 5,6,6a i 7 Uioś, albowiem w raporcie nie przedstawiono analizy wariantowej.
Odnosząc się do odwołania Skarżącej spółki, w którym Skarżąca m.in. powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i us.t 7 Uioś podniosła, że organ nie ma możliwości odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 7 Uioś na postanowienie organu uzgadniającego nie przysługuje zażalenie. Wobec tego zgodnie z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego takie postanowienie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor w odwołaniu wniesionym od decyzji Prezydenta M. T. z [...] grudnia 2019 r. nie zaskarżył w sposób wyraźny postanowienia RDOŚ z [...] października 2019 r.
Ponadto zdaniem Kolegium – gdyby nawet przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia w ww. odwołaniu uczyniono także postanowienie RDOŚ, to i tak zarzut wadliwości tego postanowienia należałoby uznać za chybiony. RDOŚ jako organ wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska, którego pracownicy dysponują wiedzą specjalistyczną – wszechstronnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy.
Kolegium wskazało, że negatywne stanowisko organu uzgadniającego skutkuje niemożnością wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium jak też poprzedzających tą decyzję: decyzji Prezydenta M. T. z [...] stycznia 2020 r. oraz postanowienia RDOŚ z [...] października 2019 r.
Skarżąca zarzuciła:
- 1) brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i pominięcie w decyzji organu II stopnia merytorycznego odniesienia się do zarzutu nr [...] w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. poprzez uznanie, iż skarżący nie zaskarżył postanowienia RDOŚ z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia,
- 2) rażące naruszenie art. 85 ust 2 Uioś w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające na nieprawidłowości w sporządzaniu uzasadnieniu poprzez jego lakoniczność oraz brak merytoryczności oraz braki w prawidłowej konstrukcji uzasadnienia,
- 3) rażące naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. tj, nierozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez uznanie, iż Skarżąca co do zasady nie zaskarżyła postanowienia uzgadniającego, tj. RDOŚ z dnia [...] października 2019 r.,
- 4) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wydaną decyzję poprzez naruszenie dyspozycji:
- a. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 k.p.a. poprzez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia budowy instalacji plazmowej przez Skarżącej,
- b. art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie Skarżącej podstawy tak prawnej, jak i faktycznej decyzji,
- c. 77 §1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegającej na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustaleniu w toku postępowania dowodowego przez organ, czy inwestycja miałaby wpływ na ludzi oraz środowisko i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie postanowienia RDOŚ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Nie jest sporne w sprawie, że wydane w sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] października 2019 r. mogło być kwestionowane w ramach odwołania od decyzji organu I instancji.
W przedmiotowym przypadku sporne jest natomiast, czy złożone przez Skarżącą odwołanie zawiera zaskarżenie postanowienia RDOŚ.
Należy zauważyć, że przepisy k.p.a. nie zawierają szczegółowych wymagań odnośnie treści zażalenia. W rozdziale 11 k.p.a. - "Zażalenia" ustawodawca nie wskazał żadnych takich wymagań. W art. 144 k.p.a. wskazał jedynie, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Oznacza to, że do zażaleń – w tym tych, o których mowa w art. 142 k.p.a., należy odpowiednio stosować odnoszący się do odwołań art. 128 k.p.a. zgodnie z którym "Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania." P. z przedmiotowej sprawie nie ma przepisu szczególnego określającego treść zażalenia na postanowienie RDOŚ oznacza to, że stosując odpowiednio art. 128 k.p.a. należy uznać, że zażalenie takie (zawarte w treści odwołania) nie wymaga ani szczegółowego określenia ani szczegółowego uzasadnienia.
Dla uznania, że w odwołaniu kwestionowane jest niezaskarżalne odrębnym zażaleniem postanowienie wystarczy, że z treści odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z treści postanowienia. Brak jest przesłanek, aby wniesienie zażalenia – w braku przepisu szczególnego – miało podlegać większym rygorom, niż wniesienie odwołania.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca dostatecznie jasno w odwołaniu od decyzji Prezydenta wskazała, że kwestionuje postanowienie RDOŚ. W pkt 2 odwołania Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego "w szczególności poprzez bezprawne działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., który w sposób rażący naruszył min. Art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy (...) co przejawiało się m.in. wydaniem postanowienia wstępnego RDOŚ w B. w dniu [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia". W odwołaniu zatem dostatecznie jasno Skarżąca określiła jakie rozstrzygnięcie RDOŚ kwestionuje, w szczególności wskazując datę rozstrzygnięcia i jego sentencję.
Zasadnie zatem Skarżąca podnosi, że Kolegium nie miało podstaw aby twierdzić, że nie doszło do złożenia zażalenia na postanowienie RDOŚ z [...] października 2019 r.
Zasadnie także podnosi Skarżąca, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż organ ten jest związany stanowiskiem RDOŚ.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/14 – Lex nr 1548189, Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1214/13 – Lex nr 1435772, Szczecinie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 998/17 – Lex nr 2429377, Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 755/10, Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 548/14, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie winien zatem wnikliwie przeanalizować przesłanki, na których oparł się organ uzgadniający (w tym wypadku RDOŚ) w wydanym postanowieniu odmawiającym uzgodnienia decyzji środowiskowej, zwracając organowi uzgadniającemu uwagę na ewentualne braki lub błędy w przyjętych w jego stanowisku (postanowieniu) ustaleniach i ocenach.
Uchylając się zatem w przedmiotowej sprawie od rozpatrzenia zakwestionowanego w odwołaniu od decyzji Prezydenta postanowienia RDOŚ z [...] października 2019 r. Kolegium naruszyło art. 142 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu Kolegium rozstrzygając sprawę powinno odnieść się do zawartego w odwołaniu zażalenia na postanowienia RDOŚ z [...] października 2019 r. stosownie do powyższego stanowiska Sądu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.