Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił skarżącej J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - wnioskowanego na męża I. P., legitymującego się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS") Oddział w T. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia [...] kwietnia 2022 r. - stwierdzając że skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływanej jako "uśr" oraz "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), gdyż ma ustalone prawo do emerytury, a także w art. 17 ust. 1b uśr, jako że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trackie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się w szczególności do celu świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając iż nie jest ono wynagrodzeniem za sprawowaną opiekę lecz ekwiwalentem za utracone wynagrodzenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przyznawanym pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pozbawiona dochodu. Zaznaczył ponadto, że skarżąca według metodologii Głównego Urzędu Statystycznego jest już w wieku poprodukcyjnym, w którym to człowiek zakończył już pracę zawodową.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. P., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
- - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunały Konstytucyjnego ("TK") z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP");
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do emerytury, osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 uśr.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca zaznaczyła, że korzysta z emerytury, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie jest to kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Podkreśliła jednocześnie, że z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.
W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł – powołując się przy tym na cel świadczenia pielęgnacyjnego, które, jak wskazał, ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca - że skarżąca, jako osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i podkreślił, że ustawodawca, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przewidział w art. 27 ust. 5 uśr możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym oraz że organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej aby w niniejszej sprawie dokonać ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie (tj. przyznaną skarżącej emeryturę).
W ocenie SKO, okoliczność, że skarżącej wypłacana jest emerytura skutkuje wykluczeniem jej z kręgu podmiotów uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut skarżącej powołania jako podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1b uśr, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13), podnosząc jednak, że w rozpatrywanym stanie faktycznym - przy istniejącym uprawnieniu skarżącej do emerytury - wskazana wykładnia art. 17 ust. 1b uśr pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania - zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy rozpatrujące przedmiotową sprawę poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, podczas gdy zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), podniosła również, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, tj. zasadą równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, czy zasadą udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że orzekł w przedmiotowej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał ponadto, że skarżąca w toku sprawy oraz na dzień wniesienia skargi nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do emerytury, gdyż brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających tę okoliczność, np. wniosku o zawieszenie prawa do tego świadczenia skierowanego do właściwego organu emerytalnego. Jednocześnie organ podkreślił, iż rozpatrując odwołanie oparł się na całości materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, na dokumentach pisemnych, stanowiących dowody na okoliczności w nich opisane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy podjęte w sprawie rozstrzygnięcia – tj. decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2020 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. – odpowiadają prawu i zasadnie orzekające organy odmówiły J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skarżąca kwestionuje, wskazując w skardze przede wszystkim na poprzestanie przez organy na wykładni językowej normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, co skutkuje wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, a tym samym uniemożliwieniem przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organy obu instancji, uzasadniając wydane w sprawie decyzje, wskazały zaś, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury - zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z uwagi na cel świadczenia pielęgnacyjnego - wyłączona jest z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do tego świadczenia.
Organ odwoławczy wskazał nadto, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym ani też wzajemnej kompensaty tychże świadczeń i podkreślił w odpowiedzi na skargę, że skarżąca w toku sprawy i na dzień wniesienia skargi nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do emerytury. Natomiast organ I instancji dodatkowo wskazał – jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia – na okoliczność powstania niepełnosprawności u męża skarżącej po ukończeniu 25. roku życia.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a). Jak stanowi zaś art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).
Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, jak ustaliły orzekające organy obu instancji - co zresztą nie jest kwestionowane przez skarżącą - że J. P. sprawuje faktyczną opiekę nad mężem I. P., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS Oddział w T. z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji), z którego wynika, że jest on niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...] kwietnia 2022 r. Oznacza to, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. b uśr, mąż skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ta – jak wynika z akt sprawy – powstała u niego po 25. roku życia.
Ponadto, jak ustalono, skarżąca ma prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości [...] zł miesięcznie, co potwierdza wydana dnia [...] marca 2019 r. decyzja ZUS znak: [...] o waloryzacji emerytury z FUS i okresowej emerytury kapitałowej (k. 21 akt administracyjnych organu I instancji). Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła do organu I instancji dnia [...] lutego 2020 r., mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana.
W świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz wobec obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności - z uwagi na treść wyroku TK z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt K 38 /13, uznającego art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wskazać należy, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej - wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości [...] zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1830 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiły jedynie z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.).
W związku z powyższym należy zatem wskazać, że organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 uśr, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania J. P., że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, z uwagi na powyższe, za niemogącą mieć przesądzającego znaczenia w sprawie, uznać należy podniesioną przez SKO na gruncie odpowiedzi na skargę okoliczność, iż skarżąca w toku sprawy oraz na dzień wniesienia skargi nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do emerytury. Wyciąganie konsekwencji braku rezygnacji z prawa do emerytury było bowiem w tym przypadku przedwczesne, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 uśr. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń. Nalży przy tym zauważyć, odnosząc się do stanowiska organu I instancji co do kwestii możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, w ramach którego organ wskazał, że skarżąca ma 65 lat i według metodologii Głównego Urzędu Statystycznego jest już w wieku poprodukcyjnym, pozaprodukcyjnym, w którym człowiek zakończył już pracę zawodową oraz że przedział wiekowy przyjęty w statystyce dla potrzeb ekonomii u kobiet to wiek 60 lat i więcej, że niewłaściwym jest abstrakcyjne utożsamienie samego wieku opiekuna z wolą i możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia, a tym samym odgórne przyjęcie - bez jakiejkolwiek weryfikacji tej okoliczności – że opiekun ze względu na wiek zakończył już pracę zawodową i nie może podjąć pracy zarobkowej. Wskazać należy jednocześnie, że na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia nie stoi także ustalone prawo do emerytury.
W ocenie Sądu nieprawidłowe jest również twierdzenie organu I instancji, że celem ustawodawcy jest zapewnienie świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pozbawiona dochodu. Uwarunkowanie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od kwestii uzyskiwania jakiegokolwiek dochodu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja bowiem osób rezygnujących (niepodejmujących) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast osobom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.).
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wadliwie uznały, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr do przyznania tego świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii prawa skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem pozytywne zweryfikowanie wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury), w tym zwłaszcza ustalenie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie - w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 17 uśr - umożliwienie skarżącej przedłożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, poprzez wezwanie organu w tym przedmiocie wraz z odpowiednim pouczeniem, będzie stanowiło podstawę do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).