Uzasadnienie
Starosta toruński postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...].MS, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo – gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w M., w zakresie spełnienia wymogów ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Organ ustalił, że działka nr [...] w M., na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego oraz budynku garażowo – gospodarczego, oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne klas RIIIa, RIIIb, RIVa i RIVb o łącznej powierzchni 4,3181 ha.
Planowane zamierzenie budowlane realizowane będzie w części działki nr [...] obejmującej użytki rolne klasy RIIIa i RIIIb, które w myśl przepisów ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., zwanej w skrócie u.o.g.r.l.), w tym jej art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 - podlegają szczególnej ochronie.
Starosta ustalił także, że inwestorzy – C. i M. T. (zwani dalej "Skarżącymi"), posiadają gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 77,1552 ha. W tym gospodarstwie posiadają już zabudowę zagrodową na działce nr [...] w M.: budynek mieszkalny wraz z budynkami produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi służącymi rolnictwu. Drugi budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...]. W tej sytuacji zdaniem Starosty planowane zamierzenie budowlane nie posiada cech zabudowy zagrodowej. Planowana budowa domu mieszkalnego i budynku garażowo – gospodarczego na gruntach klasy RIIIa i RIIIb spowodowałoby zatem nieuzasadnione wyłączenie chronionych gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
W zażaleniu C. i M. T. zarzucili, że Starosta dokonał błędnych ustaleń twierdząc, że wnioskodawca posiada m.in. jeden dom mieszkalny na działce nr [...] Dom mieszkalny znajduje się na działce nr [...], przy czym z uwagi na powierzchnię tej działki niemożliwa jest rozbudowa domu mieszkalnego w celu polepszenia warunków mieszkalnych i funkcjonowania siedliska. Na działce nr [...] zlokalizowane są budynki umożliwiające obsługę gospodarstwa, jednak są one niewystarczające dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.
Skarżący podnieśli, że kierując się powyższymi niedogodnościami postanowili pobudować w tej samej miejscowości, na działce nr [...], jako kontynuację siedliska, dom mieszkalny, w którym zamieszkałby ich córka pomagająca w gospodarstwie. Na tej samej działce planują budowę budynku garażowo – gospodarczego w celu usprawnienia funkcjonowania ich gospodarstwa rodzinnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty.
Kolegium podkreśliło, że Skarżący, będący właścicielami gospodarstwa rolnego, posiadają już urządzoną zagrodę na działkach nr [...] w M.. Projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmuje kolejną zabudowę zagrodową tj. budynek mieszkalny jednorodzinny (szerokość elewacji do 14 m. wysokość do okapu 2,5 + 4,5 m, wysokość budynku 9 m) oraz budynku gospodarczego (szerokość elewacji do 7 m, wysokość do 6 m).
Kolegium podniosło, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie zawiera szczegółowych danych jakiemu konkretnie celowi miałby służyć budynek gospodarczy, jednak zważywszy na jego parametry nie sposób stwierdzić, że w znaczący sposób polepszy funkcjonowanie siedliska, jak stwierdzono w zażaleniu.
Kolegium wskazało, że przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia "zabudowa zagrodowa", jednak utrwalone już orzecznictwo wskazuje, że pod tym pojęciem należy rozumieć zespół budynków znajdujących się w obrębie jednego podwórza. Zagroda jest tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze, które w ujęciu modelowym powinny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w formie jednego "podwórza". Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska.
Organ odwoławczy podniósł także, że aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc w istocie aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy w rodzaju zabudowy zagrodowej siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, zaś jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową.
Zdaniem Kolegium z projektu decyzji przedłożonego do uzgodnienia nie wynika, że faktycznie budynek mieszkalny i budynek gospodarczy miałby stanowić kontynuację istniejącego siedliska. Planowana inwestycja w istocie służyłaby wybudowaniu budynku jednorodzinnego na gruntach szczególnie chronionych. Uzgodnienie projektu decyzji prowadziłoby do obejścia regulacji o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., warunkującej zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I – III od zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust.
- 2. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy zabudowy zagrodowej, która takiej zgody nie wymaga.
W skardze do sądu M. T. i C. T. wnieśli o uchylnie postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 7 ust. 1 pkt. 4 u.o.g.r.l. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja związana jest z zabudową jednorodzinną a w konsekwencji wymagana jest zgoda ministra rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż planowana inwestycja związana jest z rozbudową dotychczasowego siedliska na cele mieszkaniowe domowników i osób zamieszkujących gospodarstwo rolne, co w konsekwencji oznacza, iż zastosowanie winien mieć art. 7 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.l. wskazujący brak konieczności uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi;
- 2) obrazę przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu na jakiej podstawie organ stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest związane z prowadzoną przez wnioskodawców produkcją rolną, dowolną ocenę materiału dowodowego zarówno przez organ pierwszej jaki drugiej instancji.
W uzasadnieniu Skarżący wskazując na rozumienie pojęcia siedliska i zabudowy zagrodowej jako domu mieszkalnego i budynku gospodarczego związanego z gospodarstwem rolnym – podnieśli, że zamieszkują wraz z dziećmi w jednym domu mieszkalnym. Wszyscy domownicy pracują w gospodarstwie rolnym, przy czym każda z osób ma przyporządkowane zadania. Z uwagi na profil gospodarstwa rolnego niezbędne jest nie tylko zaangażowanie osób w prace polowe. Aktualna struktura działalności rolnej powoduje wzrost biurokracji, potrzebę gromadzenia odpowiednich dokumentów, wniosków dotacyjnych. Częstokroć konieczne są częste wizyty w urzędach zarówno położonych w Gminie C. jak i w T.. Z uwagi na względy logistyczne, konieczne jest odpowiednie usytuowanie budynku mieszkalnego.
Ponadto na terenie gospodarstwa rolnego pojawiają się nowe osoby, dostawcy, odbiorcy, przedstawiciele handlowi, którzy przyjeżdżają praktycznie o każdej porze dnia. Większość spraw aktualnie prowadzi córka wnioskodawców. To ona odpowiada za przygotowanie dokumentów, wizyty w urzędach, jest obecna przy wszystkich kontrolach.
Skarżący podnieśli, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie uwzględnił w jakimkolwiek zakresie wskazanych okoliczności. Nie wezwał nawet do doprecyzowania wniosku, w celu wery?kacji powiązania funkcjonalnego, celowościowego i organizacyjnego planowanej inwestycji z dotychczas istniejącym siedliskiem. Organ oparł się jedynie o własne dowolne przemyślenia, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie.
Ponadto zdaniem Skarżących ustalenia organów obu instancji dotyczące ulokowania planowanej inwestycji względem dotychczasowego siedliska są zbyt ogólne, nie odtwarzają szczegółowego jego przebiegu i przestrzennego ulokowania w powiązaniu z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W związku z tym nie dają definitywnej odpowiedzi co do tego, czy organ dokonał prawidłowej interpretacji siedliska jako funkcjonalnej, technicznej i przestrzennej całości, pozwalającej na zastosowanie prawnego reżimu uzyskania zezwolenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi. W ustaleniach faktycznych organów obu instancji wskazano ogólnie o przeznaczeniu nieruchomości jako samoistnego budynku, bez odniesienia się w zakresie planowanej budowy budynku gospodarczego. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek odniesienia do możliwych funkcji budynku gospodarczego do pozostałej części planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy RIIIa i RIIIb. Sporne jest natomiast, czy planowana zabudowa jest tego rodzaju zabudową, którą można wznieść na gruntach klas I – III pomimo przewidzianej w przepisach prawa ochrony takich gruntów.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w skrócie "u.o.g.r.l.") przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei art. 7 ust. 1 przesądza, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l.).
Regułą jest więc, iż grunty rolne klasy I – III nie mogą być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie jednak z art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu. W art. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. ustawodawca przyjął zatem fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 141/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tego rodzaju zabudowa tworzy zabudowę zagrodową o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze.
Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się więc na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17 publ. CBOSA).
Tak więc do zabudowy zagrodowej możliwe jest zaliczenie budynków rozproszonych w obrębie jednego gospodarstwa rolnego. Siedlisko jest natomiast szczególnym rodzajem zabudowy zagrodowej tj. zabudową skoncentrowaną wokół jednego podwórza.
W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych istotne jest zatem nie tyle czy danym budynek będzie wybudowany w obrębie siedliska, ale czy dany budynek jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Taka cecha budynku pozwala go bowiem zakwalifikować do budynków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l. których wzniesienie nie pozbawia danego gruntu charakteru gruntu rolnego.
Należy przy tym zauważyć, że taka cecha budynku (tj. że jest on funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym) pozwala go traktować równocześnie jako "zabudowę zagrodową" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Możliwość takiej kwalifikacji (obok możliwości kwalifikowania budynku jako wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l.) jest jednakże w przedmiotowej sprawie nieistotna. Kwalifikowanie danego budynku jako należącego do zabudowy wymienionej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma znacznie dla wójta jako organu oceniającego, czy w przedmiotowej sprawie będzie konieczne badanie zachowania warunku "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Nie ma natomiast znaczenia dla Staroty, który uzgadnia projekt decyzji wyłącznie pod kątem ochrony gruntów rolnych i leśnych, a nie pod kątem istnienia "dobrego sąsiedztwa".
O tym, że dany budynek mieszkalny czy gospodarczy jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym nie przesądza jednak sam fakt zlokalizowania budynku na gruntach gospodarstwa rolnego. Konieczne jest wzięcie pod uwagę, w jaki sposób ten budynek jest czy może być wykorzystywany. Brak okoliczności wskazujących, że określony budynek będzie wykorzystywany dla potrzeb konkretnego gospodarstwa rolnego oznacza, że brak jest funkcjonalnego związku tego budynku z gospodarstwem rolnym. Brak takiego związku oznacza zaś, że nie mamy do czynienia z budynkiem wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3) u.o.g.r.l.), którego wzniesienie na danym gruncie nie pozbawia tego gruntu charakteru gruntu rolnego. W konsekwencji zatem planowanej inwestycji nie można traktować jako takiej, która nie przeznacza gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W przedmiotowej sprawie organy w sposób dostateczny wykazały, że planowana przez Skarżących zabudowa nie może być uznana za zabudowę związaną z ich gospodarstwem rolnym (nie może być uznany za zabudowę zagrodową). Nie jest w sprawie kwestionowane, że planowane budynki: budynek mieszkalny i budynek garażowo – gospodarczy, znajdują się w oddaleniu od istniejącej zabudowy związanej funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym Skarżących tj. budynkiem mieszkalnym na działce nr 204/6 i sąsiadującymi z nimi budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach organu I instancji mapy ewidencyjnej gruntów (w skali 1:2000), pomimo że wskazana istniejąca zabudowa znajduje się na dwóch różnych działkach ewidencyjnych, tworzą one jeden kompleks zabudowy wokół wspólnego podwórza. Są one zatem zabudową zagrodową w formie siedliska.
Słusznie podnosi Kolegium, że z przedłożonych w sprawie dokumentów nie wynika, jakiemu konkretnemu celowi w ramach gospodarstwa rolnego miałby służyć planowany budynek garażowo – gospodarczy, a zważywszy na jego niewielkie parametry (typowe dla budynków garażowo – gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej) nie sposób stwierdzić, że polepszy on funkcjonowanie istniejącego siedliska. Za niezasadny należy uznać podnoszony w skardze argument, jakoby planowane budynki były potrzebne ze względu na istniejącą w nowoczesnym gospodarstwie rolnych "potrzebę gromadzenia odpowiednich dokumentów, wniosków dotacyjnych" czy "konieczne (...) częste wizyty w urzędach zarówno położonych w Gminie C. jak i w T." i w tym kontekście "odpowiednie usytuowanie budynku mieszkalnego" ze względów logistycznych. Trudno uznać, że Skarżący gromadzą taką ilość "dokumentów i wniosków dotacyjnych", że nie są w stanie ich pomieścić w istniejącym już budynku mieszkalnym czy w jakimś pomieszczeniu w którymś z kilku istniejących budynków gospodarczych.
Trudno także uznać, że w sytuacji kiedy M. jest oddalone od C. o ok. 10 km a od T. o 15 km (fakty powszechnie znane, możliwe do weryfikacji przy pomocy map internetowych np. na stronie google.com), a sama miejscowość M. jest niewielką obszarowo wsią - zlokalizowanie budynku mieszkalnego w innym miejscu tej samej miejscowości w jakikolwiek sposób ułatwia logistycznie kontaktowanie się z urzędami w C. czy w T.. Skarżący nie wskazali przy tym, aby ta część wsi, w której zamierzają wznieść nowe budynki była w jakiś szczególnie lepszy sposób skomunikowana z C. czy z T. – niż ta część wsi, w której Skarżący posiadają siedlisko.
Należy wytknąć Kolegium, że nie odniosło się do podnoszonego w zażaleniu argumentu, iż wielkość działki, na której znajduje się istniejący budynek mieszkalny Skarżących uniemożliwia jego rozbudowę. Jednakże ze znajdującej się w aktach ww. mapy ewidencyjnej jasno wynika, że działka nr [...] sąsiaduje z niezabudowaną częścią działki Skarżących nr [...], na której możliwa jest rozbudowa budynku mieszkalnego. Z mapy tej, jak też ze znajdujących się w aktach informacji z ewidencji gruntów (według których działka nr [...] ma powierzchnię 2,2099 ha) wynika także, że w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego siedliska, w obrębie działki nr [...] Skarżący dysponują wystarczającą powierzchnią niezabudowanego gruntu, aby wznieść dodatkowy budynek mieszkalny czy dodatkowe budynki gospodarcze.
Niezasadne jest przy tym wskazywanie, że Skarżący nie byli wzywani do doprecyzowania wniosku, w celu wery?kacji powiązania funkcjonalnego, celowościowego i organizacyjnego planowanej inwestycji z dotychczas istniejącym siedliskiem. Na konieczność wykazania takiego związku wskazywała sama treść postanowienia organu I instancji. Argumenty przemawiające za niezbędnością nowej zabudowy dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa zostały zresztą podniesione w zażaleniu. Nietrafność argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania nie może jednakże skutkować obowiązkiem organu do wzywania o przedstawienie następnych, bardziej trafnych argumentów.
Ze względu na powyższe Sąd stwierdził, że organ nie uchybiając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Brak wystarczająco szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia (poprzez brak pełnego odniesienia się do zażalenia Skarżących) w sytuacji kiedy organ trafnie ocenił brak możliwości wydania pozytywnego dla Skarżących uzgodnienia, nie można ocenić jako tak istotne naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 107 § 3 k.p.a.), które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutowi skargi w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 124 k.p.a w decyzji podano podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.).
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.