Uzasadnienie
- Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Wójt Gminy O. odmówił G. D. (dalej: skarżąca, strona) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża – Z. K., legitymującego się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] czerwca 2021 r. kwalifikującym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać stronie przyznane z uwagi na to, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako drugą przesłankę negatywną organ wskazał uprawnienie strony do pobierania świadczenia emerytalnego, wyjaśniając, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, natomiast strona ma ustalone prawo do emerytury.
- W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że w momencie kiedy zostanie przyznane jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, jest w stanie zawiesić prawo do emerytury.
- Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że nie zasługuje na aprobatę argument organu I instancji, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, podczas gdy o świadczenie wnosi współmałżonek, stanowi przeszkodę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji zgodził się jednak co do kwestii uprawnienia do pobierania emerytury, iż stanowi ono negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
- W skardze do tut. Sądu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wyjaśniła, że od 2 lat opiekuję się niepełnosprawnym mężem. W ocenie strony pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę równości, ponieważ jej emerytura wynosi [...] zł netto., a maż wymaga całodobowej opieki w związku z czym nie może podjąć dodatkowego zatrudnienia. Powtórzyła, że jest w stanie zawiesić prawo do przyznanej emerytury w momencie kiedy otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na męża.
- W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
- Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, natomiast skarżąca nie sprzeciwiła się temu.
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 p.p.s.a. wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
- Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odnośnie natomiast wskazanej przez organ I instancji dodatkowej przesłanki odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartej o treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., organ II instancji wskazał na brak podstaw do jej zastosowania w sprawie. Sąd w całości podziela ocenę organu odwoławczego co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanki określonej w art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uznając ją za prawidłową, gdyż zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopiero, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, zezwalając by świadczenie pielęgnacyjne było przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
Wskazać należy zatem, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury. Z akt sprawy wynika również, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] czerwca 2021 r. kwalifikującym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga więc odniesienia się do kwestii, czy skarżącej może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki pobierania świadczenia przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury.
Odnosząc się zatem do kwestii spornej, która w niniejszej sprawie dotyczy problemu prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazać należy, że była ona wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. Aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.
W przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 2.458 zł, co stanowi kwotę wyższą niż wysokość emerytury skarżącej, która jak wskazała w skardze wynosi obecnie [...] zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).
Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2.119 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż organ II instancji niezasadnie zastosował w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówił z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych decyzji.
Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20 trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano jednak w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20).
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za przyjęciem rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tj. Dz.U.2020, poz. 1297) – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy ww. ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej twierdzenia, Sąd podziela stanowisko, wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a podważane przez organ odwoławczy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury może ulec zawieszeniu m.in. na wniosek emeryta. Wówczas dojdzie do zawieszenia prawa do emerytury co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 i art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym tylko prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Mając na względzie powyższe, wskazać należy, że organ, który rozpatruje wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku, powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, a ponadto wezwać ją do złożenia wymaganych dokumentów, tj. ww. decyzji, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, która na gruncie wniosku jednoznacznie wyraziła wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego – że ma on możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia emerytury i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia skarżącej informacji we wskazanym zakresie.
- Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do emerytury skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie, pouczenie, wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 u.ś.r. dla przyznania tego świadczenia.