Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wójt Gminy K., na podstawie m.in. art. 50 ust. 2, 4 i 7 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") przyznał skarżącej A. S. (zamieszkałej w K.) pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki A. S. od dnia 1 marca do dnia [...] maja 2018 r. w wymiarze 4 godzin tygodniowo, świadczone w miejscu zameldowania świadczeniobiorcy.
Jednocześnie w decyzji ustalono odpłatność za przyznane usługi w wysokości [...] zł za 1 godzinę.
Odwołując się od decyzji skarżąca podniosła, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej miejscem wykonywania usług z zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych jest miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania. Odwołująca podniosła, że wskazanie w decyzji jako miejsca wykonywania usług miejsca zameldowania powoduje ograniczenie wykonywania usług wyłącznie do domu. Miejsce zamieszkania obejmuje natomiast cały teren gminy.
Odwołująca podkreśliła, że ze względu na chorobę jej dziecka – autyzm wczesnodziecięcy – potrzebuje ono uspołecznienia się tj. wyjścia z domu, do ludzi. Dla dziecka korzystne będzie by zajęcia z zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych odbywały się w szkole w K., gdzie znajduje się specjalna rehabilitacyjna do tego typu zajęć, przy czym dyrektor szkoły wyraziła zgodę na korzystanie z sal szkolnych w ramach zajęć dla córki. Dziecko niepełnosprawne z autyzmem wczesnodziecięcym potrzebuje terapii w szkole, wśród ludzi.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr SKO – 80-46/18 utrzymało w mocy decyzję Wójta.
W oparciu o przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające Kolegium uznało, że przyznanie córce skarżącej pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych jest uzasadnione. W wywiadzie środowiskowych ustalono, że córka skarżącej uczęszcza do Przedszkola Terapeutycznego w G. – D., placówka ta organizuje zajęcia w wymiarze 5 godzin dziennie w oparciu o Indywidualny Program Edukacyjno – Terapeutyczny uwzględniający wszystkie potrzeby dziecka zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto dziecko uczestniczy w bezpłatnych zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju w wymiarze 2,5 godziny tygodniowo. Ustalenia te zdaniem Kolegium wskazują, że przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych nastąpiło na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym w oparciu o zaświadczenie lekarskie wskazujące na potrzebę uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. W niniejszej sprawie jako miejsce świadczenia usług organ wskazał miejsce zameldowania, co należy rozumieć jako miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, gdzie możliwa jest realizacja specjalistycznych usług opiekuńczych zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra P. Społecznej z [...] września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, a więc zgodnie z załączonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarskim.
Wobec powyższego Kolegium uznało za niezasadny zarzut odwołującej dotyczący określenia miejsca świadczenia usług jako miejsce zameldowania zamiast miejsce zamieszkania – z ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem wprost, że świadczeniami niepieniężnymi z pomocy społecznej są specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania.
Ponadto Kolegium biorąc pod uwagę ustalony dochód na osobę w rodzinie skarżącej (1.057,97 zł) oraz przepisy § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra P. Społecznej z [...] września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych stwierdziło, że w decyzji I instancji prawidłowo określono wysokość odpłatności za przyznane usługi.
W skardze do sądu administracyjnego A. S. podniosła, że decyzja Kolegium jak też poprzedzająca ją decyzją Wójta są niezgodnie z prawem, gdyż wskazują jako miejsce świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych wskazują miejsce zameldowania, a nie miejsce zamieszkania. Konieczność wskazania miejsca zamieszkania zdaniem skarżącej wynika nie tylko z potrzeb jej dziecka, ale także z ustawy o pomocy społecznej, która wskazuje, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s.).
W myśl przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei przepis art. 3 ust. 2 u.p.s. stanowi, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).
Bezsporne w sprawie było, że córka skarżącej jest dzieckiem niepełnosprawnym, ze zdiagnozowanym autyzmem dziecięcym, wymagającym pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Przepis art. 18 ust. 1 pkt. 3 u.p.s. stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, a z ust. 2 tegoż przepisu wynika, że środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa.
Z treści art. 50 ust. 1 u.p.s. wynika, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.
Natomiast, stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.).
Zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.
Z treści powyższych przepisów wynika, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o którym mowa w ww. przepisach ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu a także miejsca świadczenia.
Trzeba przy tym zauważyć, że art. 50 ust. 5 u.p.s., w przeciwieństwie do art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. nie używa pojęcia "miejsca zamieszkania", ale pojęcia "miejsca świadczenia", które jest pojęciem węższym niż "miejsce zamieszkania". Trzeba też zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", w szczególności nie wskazuje, aby termin ten należało odczytywać czy to w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności czy to w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Termin ten należy zatem odczytywać zgodnie z jego potocznym rozumieniem (a więc zarówno mieszkanie, budynek, dzielnica, miejscowość czy gmina), uwzględniając wskazany w art. 2 u.p.s. cel tej ustawy tj. nakierowanie na pomoc danej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej – który to cel jest realizowany poprzez udzielanie pomocy w miejscu gdzie owa osoba przebywa, a cel wynikający m.in. z art. 25 Kodeksu cywilnego tj. nakierowanie na zidentyfikowanie konkretnej osoby fizycznej – który to cel jest realizowany poprzez powiązanie osoby z jakąś inną informacją tj. z konkretnym miejscem (miejscowością) gdzie ta osoba przebywa.
Nakładając na gminę obowiązek organizowania i świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osoby z zaburzeniami psychicznymi ustawodawca przyznał zatem jednocześnie organowi orzekającemu o przyznaniu konkretnej usługi konkretnej osobie prawo wskazania konkretnego miejsca, w którym owa usługa będzie świadczona. Może to być zarówno konkretne miejsce (dom, mieszkanie), w którym ww. osoba ma swoje centrum życiowe, w którym stale zamieszkuje i jest zameldowana, jak też może to być inne miejsce w "miejscu zamieszkania" rozumianym jako miejscowość czy gmina w której przebywa osoba potrzebująca, objęta właściwością organu orzekającego o przyznaniu usług. W tej sytuacji nie jest zatem możliwe (jak próbowało to uczynić Kolegium), aby dokonać swoistej wykładni sentencji decyzji organu pierwszej instancji tak, aby uznać, że "miejsce zameldowania" należy odczytywać w świetle przepisów ustawowych szerzej jako "miejsce zamieszkania".
Jak wynika z powyższych rozważań w oparciu o treść art. 50 ust. 5 u.p.s. organ może dokonać konkretyzacji miejsca świadczenia także w ten sposób, że zidentyfikuje to miejsce odnosząc się do miejsca zameldowania osoby potrzebującej pomocy.
Tym niemniej – jak wskazano wcześniej - decyzja w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w części obejmującej m.in. określenie miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem istotną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa. Brak takiego uzasadnienia skutkuje uznaniem, że organ przekroczył granice przyznanej mu przepisami swobody wyboru rozstrzygnięcia, a zamiast tego podjął decyzję dowolną tj. niczym nie uzasadnioną. W niniejszej sprawie, pomimo podnoszonej przez skarżącą w toku postępowaniu argumentacji odnośnie innego niż miejsce zameldowania miejsca, w którym wnioskowana pomoc odniosłaby najpełniejszy skutek, organy nie wypowiedziały się, dlaczego wybrały jako miejsce świadczenia usług właśnie miejsce zameldowania.
W konsekwencji należy uznać, że organy obu instancji w sposób sprzeczny z wymogami z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniły decyzję o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozważyć możliwość wskazania innego miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, czemu winny dać wyraz w uzasadnieniu spełniających wymogi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając jak w sentencji wyroku.