Uzasadnienie
W odpowiedzi na ogłoszony przeze Zarząd Województwa [...] konkurs nr [....] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR dla Poddziałania 5.2.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Działanie 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Oś priorytetowa 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, skarżący L. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] przystąpił do przedmiotowego konkursu składając w dniu [...] wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie [...]".
Po przeprowadzaniu pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej ww. projektu, zwiększeniu dofinansowania oraz podjęciu przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] uchwały nr [...] o przyznaniu skarżącemu dofinansowania, a następnie dokonaniu negatywnej weryfikacji zgodności projektu z dokumentacją konkursową na etapie bezpośrednio poprzedzającym podpisanie umowy, skarżący został ostateczne, pismem z dnia [...] znak [...] poinformowany przez Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z powodu niespełnienia Kryterium formalnego A.2. "Wniosek złożony i realizowany przez uprawnionych Wnioskodawców (w tym uprawnionych Parterów) - Wniosek złożony przez przedsiębiorstwa mające siedzibę (filia lub oddział, jeśli wynika to z dokumentów rejestrowych) i prowadzące działalność na terenie województwa [...], działające min. 12 miesięcy".
W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ, wskazując na wynikającą z treści art. 60 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1083/2006) kompetencję instytucji zarządzającej do weryfikacji projektu bezpośrednio przed zawarciem umowy o dofinansowanie, stwierdził iż skarżący spełniał sporne kryterium w momencie aplikowania o dofinansowanie, natomiast nie spełniał go już na mement podejmowania przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] uchwały nr [...] o przyznaniu dofinansowania oraz na moment weryfikacji dokumentów przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, co potwierdza przedłożony przez skarżącego na wezwanie organ z dnia [...] (prawidłowo z dnia [...]) [...] Wypis z Centralnej Ewidencji I Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskie, określający stan na dzień [...], z które wynika że przedsiębiorstwo skarżącego [...] prowadzi działalność od dnia [...], a wiec nie działa przez min. 12 miesięcy.
Jednocześnie organ podkreślił, że protest skarżącego z dnia [...] od uprzedniej informacji organu o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu (informacja z dnia [...] znak [..]) został rozstrzygnięty pozytywnie (informacja z dnia [...] znak [...]) jedynie z przyczyn formalnych.
W odpowiedzi na powyższą informację skarżący złożył ponownie protest z dnia [...] od wyniku oceny bezpośrednio poprzedzającej podpisanie umowy o dofinansowanie projektu. Domagając się zmiany stanowiska w sprawie oraz przystąpienia do podpisania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu skarżący zarzucił organowi:
- 1) obrazę prawa materialnego tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) poprzez brak zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, w związku z pominięciem przy przeprowadzaniu oceny projektu powszechnie obowiązujących przepisów prawa podatkowego, zgodnie z którymi rozpoczęcie przez osobę fizyczną działalności gospodarczej pod tym samym nr NIP, po jej wcześniejszym zamknięciu, jest tożsame z jej kontynuacją, oraz w związku z interpretacją nieścisłych i niejednoznacznych warunków konkursowych tj. kryterium A.2. w sposób stronniczy i niekorzystny dla skarżącego;
- 2) obrazę prawa materialnego tj. art. 30b ust. 1 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez doręczenie informacji niezawierającej pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wcześniejszym proteście;
- 3) dokonanie błędnej wykładni kryterium A.2. poprzez uznanie, że przedsiębiorstwo wnioskodawcy nie prowadziło działalności gospodarczej minimum 12 miesięcy, w sytuacji gdy:
- - wnioskodawca od dnia [...] kontynuuje zamkniętą działalność gospodarcza pod tą samą firmą, tym samym nr NIP i REGON co działalność zakończona [...], a zakres działalności gospodarczej (określony kodami PKD) oraz jej adres jest także tożsamy,
- - w wyniku kontynuacji działalności gospodarczej nadal funkcjonuje to samo przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55 zn.1 Kodeksu cywilnego, co przed [...], stanowiące zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia konkretnej działalności, zgodnie ze złożonym projektem,
- - dla organów podatkowych, zgodnie z ustawą o podatku od towarów i usług, rozpoczęcie przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, po jej wcześniejszym zamknięciu, pod tym samym nr NIP jest tożsame z jej kontynuacją (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/OI 207/07),
- - organy administracji publicznej dokonały aktualizacji dokumentów niezbędnych do realizacji projektu i "odnowiły" na rzecz "nowej" firmy decyzję o warunkach zabudowy z dnia [....] wydaną na wcześniejszy podmiot, co w ocenie skarżącego świadczy o tym, że również ww. organy potwierdziły "kontynuację", a nie na nowo rozpoczęcie dotychczasowej działalności wnioskodawcy;
- 4) obrazę prawa materialnego tj. art. 38 ust 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 Nr 173, poz. 1807), poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że instytucja zarządzająca ma prawo żądania "wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) nie starszego niż 3 miesiące przed dniem złożenia dokumentów do podpisania umowy o dofinansowanie projektu" i, że wypis ten stanowi "oświadczenie" wnioskodawcy, które nie jest tożsame z "zaświadczeniem", w sytuacji gdy w sprawie instytucja zarządzająca zażądała od skarżącego pismem z dnia [...] przedstawienia nie "oświadczenia" o prowadzeniu działalności gospodarczej lecz właśnie "wypisu z CEIDG", czym naruszyła zasadę jawnego dostępu do bazy CEIDG, jako że ma ona nie tylko możliwość ale i obowiązek samodzielnego sprawdzenia statusu wnioskodawcy, a co w konsekwencji spowodowało, że wnioskodawca domniemując znajomość przez organ jego wpisu po raz kolejny zarejestrował swoją działalność gospodarczą oraz przystąpił do uzupełniania wskazanych w piśmie z dnia [...] dokumentów oraz dokonał aktualizacji dokumentacji projektowej, ponosząc związane z tym koszty.
Po rozpatrzeniu ww. protestu Dyrektor Departament Rozwoju Regionalnego poinformował skarżącego pismem z dnia [...] znak [...] o jego negatywnym rozstrzygnięciu.
W uzasadnieniu pisma organ podtrzymał stanowisko o niespełnieniu w sprawie kryterium A.2 oraz o kompetencji instytucji zarządzającej do weryfikacji projektu bezpośrednio przed zawarciem umowy o dofinansowanie, wynikającej z treści art. 60 lit a rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Organ powołał się również na brak podstaw do przyjęcia argumentacji skarżącego o kontynuacji prowadzonej działalności gospodarczej, opartej na wynikającej z przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz z art. 55 zn. 1 Kodeksu cywilnego definicji działalności gospodarczej i przedsiębiorstwa, wskazując że regulacje na których oparta została dokumentacja konkursowa zawierają własną, odrębne definicję przedsiębiorstwa i działalności gospodarczej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 ust 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej organ powołał się na stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] znak [...], iż w sprawie organ był zobowiązany zażądać od skarżącego oświadczenia (a nie zaświadczenia) o wpisie do CEIDG, oraz że zdefiniowane w art. 38 ust 4 ww. ustawy pojęcie zaświadczenia nie obejmuje swoim zakresem oświadczenia, rozumianego jako oficjalna informacja złożona przez podmiot pod rygorem odpowiedzialności karnej, co w efekcie oznacza, ze zażądanie przez organ oświadczenia o wpisie do CEIDG (omyłkowo nazwanego wypisem do CEIDG) nie stanowi obrazy art. 38 ust 5 ww. ustawy. W kwestii zaś zarzutu naruszenia art. 30b ust. 1 zd. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju organ stwierdził, że adresatem tego przepisu jest wnioskodawca, a nie instytucja zarządzająca.
Od ww. informacji o wyniku rozpatrzenia protestu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w efekcie tego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą. Poza zarzutem określonym w pkt 2 odwołania skarżący powtórzył w całości zarzuty zawarte w odwołaniu i ich argumentację.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W związku z tym, iż przedmiotową sprawę, zainicjował wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach danego programu operacyjnego realizującego cele polityki rozwoju, postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy unijne i przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz na podstawie przepisów programu operacyjnego (Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [....] na lata 2007–2013, dalej powoływanego jako RPO [...]) i dokumentów składających się na system jego realizacji, z uwzględnieniem dokumentacji zawartej we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO [....].
W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) instrumentem realizacji polityki rozwoju są programy, tj. programy operacyjne (krajowe i regionalne) oraz programy rozwoju (art. 15 ust.4 ww. ustawy). Programy zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju oraz strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3 tej ustawy, określającymi działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji stanowiącym element programu. Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu. Programy operacyjne, w tym i te o zasięgu regionalnym, mają swoje umocowanie zarówno w prawie unijnym jak i w regulacjach krajowych dotyczących realizacji polityki rozwoju.
Takie też umocowanie miał więc i przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [....] Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 (stanowiący program operacyjny EFRR objęty celem Konwergencja dla regionu [...] w Polsce). Jest on jedynym z 16 programów regionalnych przyjętych w każdym z województw dla realizacji Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007-2015 i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013 w zakresie rozwoju polskich regionów, a w konsekwencji dla osiągnięcia celów jednej z ważniejszych unijnych polityk współfinansowanych z funduszy unijnych tj. polityki spójności. W tym miejscu należy wskazać, iż za przygotowanie i realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego, jest Zarząd Województwa (art. 5 pkt 2 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Dokumenty składające się na realizację programu operacyjnego (rozdział 5 ww. ustawy), stanowią w świetle przepisów art. 26 ust. 1 ww. ustawy podstawę działań instytucji zarządzającej w zakresie wyboru i oceny projektu o dofinansowanie zgłoszonego w ramach określonego programu operacyjnego (systemy realizacji programów operacyjnych - regulaminy konkursu, system wyboru i oceny projektów tj system oceny projektów i kryteria oceny projektów).
Należy także podkreślić, że w postępowaniu w zakresie oceny danego projektu nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a rozstrzygniecie co do oceny projektu o dofinansowanie nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 30g i art. 37 ustawy o polityce rozwoju). Cała procedura określona jest w omawianej ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w dokumentach wewnętrznych wydanych na podstawie tej ustawy w ramach realizacji danego programu operacyjnego. Oczywiście nie oznacza to, iż procedura w tym zakresie może być całkowicie dowolna. Musi bowiem respektować standardy demokratycznego państwa prawa, uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 ww. ustawy) oraz zawierać obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 30b i 30c ww. ustawy.
Zgodnie ze wskazanymi regułami realizacji programu operacyjnego, Zarząd Województwa [...], jako instytucja zarządzająca, ogłosił w ramach RPO [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...], konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR dla Poddziałania 5.2.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Działanie 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Oś priorytetowa 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, do którego to konkursu przystąpiła strona skarżąca przedmiotowym projektem o nazwie "[...]".
Należy wskazać, że instytucja zarządzająca, w ramach systemu realizacji RPO [...] dla Poddziałania 5.2.2., Działanie 5.2, Oś priorytetowa 5, ogłosiła m.in. przedmiotowy konkurs nr [...] (Ogłoszenie o naborze wniosków o dofinansowanie projektu - załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...]), określając przy tym treść jego regulaminu – Tryb składania wniosków o dofinansowanie projektu (załącznik nr 2 do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...]), Kryteria oceny projektów (załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]) stanowiące załącznik nr V do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO [...] – Uszczegółowienie RPO (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] ze zm.) oraz Kartę oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu.
W oparciu o powyższe dokumenty, zamieszczone na stronie internetowej pod ogłoszeniem o konkursie, instytucja zarządzająca po pozytywnej ocenie formalnej oraz merytorycznej projektu oraz zwiększeniu dofinansowania, przyznała skarżącemu uchwałą nr [...] z dnia [...] wnioskowane dofinansowanie, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...]. W związku jednak z dokonaną weryfikacją zgodności projektu z dokumentacją konkursową na etapie bezpośrednio poprzedzającym podpisanie umowy, instytucja zarządzająca stwierdziła, że skarżący nie spełnia formalnego kryterium A.2. "Wniosek złożony i realizowany przez uprawnionych Wnioskodawców (w tym uprawnionych Partnerów) – Wniosek złożony przez przedsiębiorstwa mające siedzibę (filia lub oddział, jeśli wynika to z dokumentów rejestrowych) i prowadzące działalność na terminie województwa [...], działające min. 12 miesięcy", i w efekcie tego odstąpiła od zawarcia umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu.
Powyższe ustalenie co do niespełnienia kryterium A.2. instytucja zarządzająca poczyniła w następstwie wezwania skarżącego pismem z dnia [...] do dostarczenia dokumentów niezbędnych do sporządzenia umowy o dofinansowanie, w tym Wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, oraz stwierdzenia w wyniku analizy przesłanych przez skarżącego w dniu [...] dokumentów, że z nadesłanego Wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż podmiot ubiegający się o wsparcie rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej dopiero w dniu [...], i że w związku z tym w momencie podjęcia w dniu [...] przez Zarząd Województwa [...] uchwały Nr [...] w sprawie przyznania dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, firma skarżącego nie była zaewidencjonowana jako przedsiębiorstwo. Pomimo zatem, że na etapie aplikowania o dofinansowanie wnioskodawca spełniał kryterium formalne konkursu w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez minimum 12 miesięcy (kryterium A.2.)., co potwierdza załączony do wniosku Wypisu z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] (data rozpoczęcia działalności gospodarczej w dniu [....]), organ uznał, że należało odstąpić od zawarcia ze skarżącym umowy, gdyż rozpoczętą w dniu [...] działalność gospodarczą skarżący kontynuował jedynie do dnia [...], kiedy to dokonał jej zamknięcia, a nowe przedsiębiorstwo zostało zarejestrowane w dniu [...].
Powyższe stanowisko instytucji zarządzającej zakwestionował skarżący, zarówno w proteście jak i w skardze, powołując się na argument kontynuacji prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej i tym samym spełnienie w sprawie spornego kryterium formalnego A.2. Zdaniem skarżącego rozpoczęcie działalności gospodarczej, po jej wcześniejszym zamknięciu, pod tym samym nr NIP, jest tożsame z jej kontynuacją, i tym samym nie pozwala przyjąć, że w takim wypadku mamy do czynienie z prowadzeniem nowego przedsiębiorstwa. Takie bowiem zasady oceny działania przedsiębiorcy zostały wypracowane w prawie podatkowym. Zdaniem skarżącego skoro kryterium konkursowe określało, że o wsparcie mogą się ubiegać przedsiębiorstwa działające min. 12 miesięcy, to tym samym nie można tego kryterium utożsamiać z wymogiem prowadzenia działalność gospodarczej "nieprzerwanie" przez 12 miesięcy, w momencie zawierania umowy o dofinansowanie.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem, w świetle zarzutów skarżącego, do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący spełnił ww. kryterium formalne i czy instytucja zarządzająca miała prawo do dokonania weryfikacji tego kryterium na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie.
Zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. Zdaniem Sądu z treści przytoczonego przepisu wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, że wymogiem koniecznym dofinansowanie jest zawarcie umowy o dofinansowanie i, że zatem to w tym momencie, a nie przed zwarciem umowy (np. w momencie spełnienia wymaganych kryteriów), beneficjent nabywa prawo do dofinansowania. W przeciwnym bowiem wypadku, ustawowy wymóg zawarcia umowy o dofinansowanie byłby całkowicie zbędny.
Po drugie natomiast, że wyszczególnione oddzielnie we wskazanym przepisie wymogi zawarcia umowy o dofinansowanie w postaci pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz zakwalifikowania projektu do dofinansowania, stanowią odrębne pojęcia i nie mogą być zatem utożsamiane. Zakwalifikowanie do dofinansowania – choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny – jest tym samym kategorią odrębną. Kategoria ta, zdaniem Sądu, obejmuje także weryfikację, w tym przed zawarciem umowy o dofinansowanie, zgodności projektu z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, pomimo dokonanej uprzednio oceny projektu pod względem zgodności projektu z danymi kryteriami.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że badanie warunków do uzyskania dofinansowania może odbyć się jedynie w momencie ubiegania się o dofinansowanie, i że jest to już nieuprawnione przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Jak zaznaczono to powyżej instytucja zarządzająca jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację programu operacyjnego (art. 5 pkt 2 i art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W ramach tych działań m.in. przygotowuje i przekazuje ona do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu kryteria wyboru projektów oraz dokonuje wyboru projektów w oparciu o te kryteria (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Wybór projektu do dofinansowania, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy oznacza zakwalifikowanie do dofinansowanie w rozumieniu art. 30a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Również prawodawca unijny w art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25 ze zm.) określił, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, wymieniając wśród zadań instytucji zarządzającej, m.in. wymóg zapewnienia, aby operacje były wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz aby spełniały one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit. a). Z wymienionych regulacji jednoznacznie zdaniem Sądu wynika, że zarówno prawodawca unijny, jak i krajowy, przyjął iż wymogi nabycia prawa do dofinansowania beneficjent musi spełniać także w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie oraz, że instytucja zarządzająca, jako podmiot odpowiedzialny za przygotowanie i realizację programu operacyjnego, jest nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do weryfikacji bezpośrednio przed zawarciem umowy o dofinansowanie dokonanej uprzednio oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektu.
Ustalenie podczas tej weryfikacji, iż projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, i w efekcie do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Uzasadnia ono tym samym eliminację uprzednio wydanej uchwały o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania. Weryfikacja projektu przez instytucję zarządzającą, obejmuje bowiem zarówno wszystkie etapy oceny projektu jak i kwalifikowanie do dofinansowania (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11 oraz z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 786/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Należy ponadto podkreślić, że dofinansowanie podmiotu, który przestał w toku przeprowadzania procedury wyboru projektu spełniać wymogi konkursu byłoby zaprzeczeniem istoty i celu konkursu oraz świadczyłoby o nierównym traktowaniu beneficjentów. Dofinansowanie bowiem otrzymałby podmiot, który nie spełnia kryterium konkursu. W świetle powyższego, uznając na tle przywołanych regulacji unijnych i krajowych, że prawo do dofinansowania beneficjent uzyskuje dopiero wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie oraz, że weryfikacja spełnienia przez projekt określonego w konkursie kryterium obejmuje także okres bezpośrednio poprzedzający zawarcie umowy o dofinansowanie, należy stwierdzić, że zbadanie w niniejszej sprawie przez instytucję zarządzającą przed zawarciem umowy o dofinansowanie spełnienia przez skarżącego spornego kryterium formalnego A.2. stanowiło działanie zgodne z prawem, legalne i odpowiadające omówionym i przytoczonym powyżej normom prawa krajowego i unijnego.
Odrębną kwestią jest zaś czy w sprawie została spełniona przez skarżącego przesłanka zawarcia umowy o dofinansowanie określona w kryterium formalnym A.2. Tylko bowiem brak spełnienia przez skarżącego tego kryterium uprawniał do odstąpienia od zawarcia z nim umowy o dofinansowanie na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy. Niewątpliwie skarżący spełniał to kryterium w momencie aplikowania o dofinansowanie. Potwierdza to wypis z Ewidencji Działalności Gospodarczej z dnia [...], z którego wynika, że podmiot ubiegający się o wsparcie prowadzi działalność gospodarczą od [...]. Bezsprzecznie zatem w momencie wnioskowania o dofinansowanie tj. w dniu [...] wymóg określony w kryterium formalnym A.2., aby przedsiębiorstwo wnioskujące o wsparcie działało min. 12 miesięcy został spełniony. Wymogu tego jednak nie spełnił skarżący już w momencie podjęcia w dniu [...] przez Zarząd Województwa [...] uchwały nr [...] w sprawie przyznania dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu.
W tym bowiem czasie przedsiębiorstwo skarżącego nie było zaewidencjonowane we wskazanym rejestrze, o czym świadczy przedłożony na wezwanie organu z dnia [...] wypis z CEIDG określający stan na dzień [...], z którego wynika, że przedsiębiorstwo skarżącego ubiegające się o wsparcie rozpoczęło wykonywanie działalności gospodarczej dopiero w dniu [...]. Takie dane zawarte w przedłożonym wypisie nie pozostawiają wątpliwości, że prawidłowo w sprawie ustalono, iż przedsiębiorstwo, o którym mowa we wskazanym wypisie nie prowadziło działalności przez min. 12 miesięcy. Niewątpliwie również, jak wykazano to powyżej, instytucja zarządzająca miała prawo do weryfikacji spełnienia przez wnioskodawcę przedmiotowego kryterium bezpośrednio przed zawarciem umowy, a nie tyko w momencie dokonywania oceny formalnej projektu. Instytucja zarządzająca jest bowiem odpowiedzialna za przygotowanie i realizację programu operacyjnego, w ramach których to działań przygotowuje kryteria wyboru projektów, dokonuje wyboru projektów w oparciu o te kryteria oraz jest odpowiedzialna za zapewnienie, aby operacje były wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami i aby spełniały one zasady wspólnotowe i krajowe przez "cały okres" ich realizacji (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60a rozporządzenie nr 1083/2006).
Taki zakres kompetencji instytucji zarządzającej determinuje wieloetapową weryfikację projektu, i tym samym pozwala na zawarcie umowy z beneficjentem, który spełnia wszystkie wymagania stawiane beneficjentom i w efekcie gwarantuje zapewnienie osiągnięcia celów udzielanego wsparcia. Skoro więc przed zawarciem umowy o dofinansowanie przedsiębiorstwo, o którym mowa w wypisie z CEIDG określającym stan na dzień [...], nie prowadziło działalności przez min. 12 miesięcy, a instytucja zarządzająca była kompetentna do weryfikacji spełniania przez skarżącego tego wymogu formalnego konkursowego bezpośrednio przed zawarciem umowy o dofinansowanie, to tym samym niezaprzeczalnie kryterium formalne A.2. nie zostało w sprawie spełnione. Nie zmienia tego fakt, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia [...] i kontynuował ją aż do dnia [...]. W okresie bowiem pomiędzy zakończeniem etapu oceny merytorycznej projektu, a podjęciem uchwały o przyznaniu dofinansowania skarżący dokonał zamknięcia prowadzonej od dnia [...] działalności gospodarczą.
Nowo zaś zarejestrowana działalność, jedynie jak sam przyznał to w skardze skarżący dla celów zawarcia umowy o dofinansowanie, nie była prowadzona przez min. 12 miesięcy i wobec tego nie spełniała spornego warunku konkursowego. Trudno tez uznać, aby przedsiębiorca, który jedynie na poczet ostatecznej weryfikacji wymogów konkursu dokonuje zarejestrowania działalności gospodarczej dawał gwarancję osiągnięcia celów dofinansowania oraz zapewniał bezpieczeństwo i efektywność dofinansowania pochodzącego z funduszy EFRR. Rację ma organ, że sytuacja i historia finansowa takiego nowo zarejestrowanego podmiotu nie daje możliwości weryfikacji czy zamierzona przez niego inwestycja jest realna i daje gwarancje realizacji celów udzielanego wsparcia. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma również możliwości uznania, że w przypadku takiego podmiotu mamy do czynienia z kontynuacją prowadzonej poprzednio działalności gospodarczej, z tego względu, że prowadzi on działalność gospodarczą pod tym samym nr NIP, nr REGON i nazwą co wcześniej zakończona działalność.
Koncepcja skarżącego o kontynuacji i tożsamości wcześniej prowadzonej i aktualnej działalność gospodarczej oparta na wypracowanej na tle ustawy o podatku od towarów i usług definicji działalności gospodarczej oraz zawartej w ustawie Kodeks cywilny definicji przedsiębiorstwa, nie może bowiem znaleźć zastosowania do instytucji, których fundament i źródło stanowią akty prawne zawierając własne samoistne definicje wskazanych pojęć. Zdaniem Sądu nie można danej siatki pojęciowej stosować w oderwaniu od dziedziny prawa w ramach której została ona zdefiniowana. W przypadku przedmiotowego konkursu, ogłoszonego celem realizacji Regionalnego Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Działanie 5.2, Poddziałania 5.2.2., Oś priorytetowa 5, a więc programu stanowiącego instrument realizacji polityki rozwoju, mającego umocowanie w prawie unijnym oraz w regulacjach krajowych dotyczących realizacji polityki rozwoju, instytucja zarządzająca sporządziła system realizacji ww. programu operacyjnego, w tym dokumentację określającą szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy.
Zarówno w sporządzonym Ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie projektu, jak i regulaminie konkursu – Trybie składania wniosków o dofinansowanie projektu (§10 ust. 3), został wyraźnie określony typ beneficjentów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach przedmiotowo konkursu, poprzez jednoznaczne wskazanie, że mogą być nimi przedsiębiorstwa (mikro, małe, średnie i duże) mające siedzibę i prowadzące działalność na ternie województwa [...], działające min. 12 miesięcy. We wskazanych dokumentach konkursu zostało również określone, że wybór i ocena projektów będzie dokonana w oparciu o Kryteria oceny projektów stanowiące załącznik nr V do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO [...], w tym więc i w oparciu o kryterium formalne A.2. tj. kryterium przedsiębiorstwa działającego przez. min 12 miesięcy. Szczegółowy opis osi priorytetowych RPO [...] został także wymieniony w regulaminie konkursu (§ 4 pkt 8 Trybu składania wniosków o dofinansowanie projektu) jako jeden z dokumentów stanowiących podstawę prawną konkursu.
W dokumencie tym zaś została sformułowana definicja przedsiębiorstwa (patrz słowniczek pojęć). Stosowanie do jej treści za przedsiębiorstwo, zgodnie z brzmieniem określonym w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodnie ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Dz.Urz.EU.L. 214 z 09.08..2008, str. 3, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 800/2008, uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną; zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub konsorcja prowadzące regularną działalność gospodarczą. Jak wynika z zacytowanej definicji przedsiębiorstwa została ona zaczerpnięta z załączniku I do rozporządzenia nr 800/2008.
Pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia 800/2008 należy zatem utożsamić z pojęciem wnioskodawcy, o którym mowa we ww. dokumentacji konkursowej, a więc z podmiotem mogącym ubiegać się o wsparcie w ramach przedmiotowego konkursu organizowanego celem realizacji RPO (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 749/10, publ. lex nr 694901). Tak więc, w świetle powyższego, podmiotem wsparcie może być przedsiębiorstwo w rozumieniu rozporządzenia 800/2008 tj. podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, spełniający wymagania określone w dokumentacji konkursowej i Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO [...], w tym i wymaganie prowadzenia działalności przez min. 12 miesięcy. Z poczynionych uwag wynika, że skarżący nie należał do kręgu podmiotów kwalifikowanych do dofinansowania, gdyż przedsiębiorstwo określone w wypisie z CEIDG, obrazującym stan na dzień [...], nie prowadziło działalności przez min. 12 miesięcy, a w sprawie nie było podstaw, jak chce tego skarżący, do odwoływania się do definicji przedsiębiorstwa wypracowanych na tle innych aktów pranych (ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy Kodeks cywilny), odnoszących się do odrębnych dziedzin prawa, i tym samym przyjęcia wynikającej zdaniem skarżącego z tychże aktów koncepcji tożsamości przedsiębiorstwa i kontynuacji działalności gospodarczej, skoro dokumentacja konkursowa oraz akty prawne (krajowe i unijne) na których została ona oparta zawierają własną definicję przedsiębiorstwa (pomiotu mogącego być beneficjentem pomocy), i związane są one z odrębną dziedziną prawa (określoną jako polityka rozwoju), rządzącą się swoistymi zasadami i celami.
W sytuacji gdy prawodawca nadaje w ramach określonego aktu prawnego czy dziedziny prawa określonym wyrażeniom znaczenie swoiste, definiując je w określony sposób, to należy je rozumieć właśnie w taki sposób, a nie odwoływać się w drodze analogii do definicji zawartych w innych aktach prawnych, regulujących w dodatku odrębne dziedziny prawa. Wnioskowanie z podobieństwa lub analogii może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy określony stan rzeczy nie został unormowany przez przepisy prawa. Z taką zaś sytuacją nie mamy miejsca w niniejszej sprawie, gdyż podstawowy akt prawny normujący w sposób szczegółowy RPO [...] (Uszczegółowienie RPO [...]), a więc program operacyjny stanowiący instrument realizacji polityki rozwoju, zawiera własną, swoistą definicję danego wyrażania (pojęcia przedsiębiorcy). Nie ma zatem, w takim przypadku, żadnego uzasadnienia, i jest niezgodne z regułami wykładni językowej i wnioskowań prawniczych, odwoływanie się do znaczeń wypracowanych i nadanych przedmiotowemu pojęciu w ramach innych aktach prawnych.
Zdaniem Sądu określone znacznie nadane danemu pojęciu w ramach określonego aktu prawnego (dziedziny prawa) jest związane w sposób bezpośredni z tymże aktem i funkcjonuje w sposób zintegrowany i połączony z nim.
Biorąc pod uwagę wszystkie poczynione uwagi, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie instytucja zarządzająca prawidłowo i w sposób zgodny z prawem odstąpiła od zwarcia ze skarżącym umowy o dofinansowanie, albowiem przedsiębiorstwo skarżącego wnioskujące o wsparcie nie spełniło kryterium formalnego A.2., gdyż nie działało przez min. 12 miesięcy, co wynika jednoznacznie z przedłożonego przez skarżącego na wezwanie organu, wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej, określającym stan na dzień [....]. Nie spełniło ono zatem wymagania konkursowego dotyczącego uprawnionego wnioskodawcy. Przepisy prawa unijnego i krajnego nakładają na instytucję zarządzającą obowiązek przygotowani i realizacji programu operacyjnego, w tym przygotowania kryteriów wyboru i oceny projektu. Wśród tych kryteriów określone zostało w sposób wyraźny w ramach dokumentacji konkursowej kryterium działania przez przedsiębiorstwo przez min. 12 miesięcy.
Co istotne obowiązkiem wnioskodawcy było zapoznanie się i respektowanie dokumentacji konkursowej i sformułowanych w jej ramach kryteriów i warunków oraz dostosowanie się do nich. Jeżeli program stawia określone wymagania, to należy je spełnić, aby skorzystać z możliwości dofinansowania projektu. Zasady mają charakter normatywny i wiążą wnioskodawców biorących udział w konkursie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 373/11 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skoro więc skarżący nie dostosował się do ustanowionych warunków i zasad, to nie przysługiwało mu wnioskowane wsparcie. Nie uzasadniony jest przy tym zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Fakt, że określenie momentu nabycia prawa do dofinansowania wymaga dokonania analizy przepisów regulujących przesłanki i kryteria dofinansowania oraz, że warunkiem skutecznego dofinansowania jest konieczność zapoznania się przez wnioskodawcę z całą dokumentacją dotyczącą organizowanego konkursu, w tym i z definicją przedsiębiorstwa zawartą w Uszczegółowieniu RPO [...] jako podmiotu mogącego być beneficjentem wsparcia, nie oznaczy, że w sprawie nie zapewniono przejrzystości obowiązujących reguł.
Zamierzonego przez skarżącego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 38 ust 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż pomimo że organ z naruszeniem ww. przepisu zażądał od skarżącego przedłożenia wypisu z CEIDG, zamiast oświadczenia o wpisie do CEIDG, uchybienie to nie miało i mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organu, że wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia oświadczenia o wpisie do CEIDG, rozumianego jako informacje złożona przez przedsiębiorcę pod rygorem odpowiedzialności karnej o określonym stanie rzeczy, nie stanowi naruszenia dyspozycji ww. przepisu.
W tym stanie rzeczy, wobec wskazanych okoliczności stanowiących zdaniem Sądu o niespełnieniu przez wniosek skarżącego kryterium formalnego A.2. oraz o dokonaniu w tym zakresie legalnej oceny przez instytucję zarządzającą, a także wobec bezzasadności zarzutów skarżącego zwartych w proteście i w skardze, Sąd uznał, że w sprawie Departament Wdrażania RPO prawidłowo poinformował skarżącego o odstąpieniu od zawarcia z nim umowy o dofinansowanie, a Departament Rozwoju Regionalnego zasadnie rozpatrzył negatywnie jego protest, i w konsekwencji stwierdził na podstawie art. art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie.