Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. R. z [...] lutego 2022r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w R..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2018r., zmodyfikowanym [...] października 2018r., A. O. (Inwestor) wystąpił do Burmistrza M. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą.
Wniosek ten został rozpoznany decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Burmistrz M. R., działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...] w R..
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. T. (Skarżąca), J. N., P. N. i E. M. - strony postępowania, kwestionując prawidłowość powyższej decyzji w zakresie przyjętych w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy sąsiedniej, ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, określenia pasa zieleni oddzielającego teren inwestycji i odległości inwestycji od granic działek sąsiednich.
Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, jako obszar o promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działek inwestorskich, którą to szerokość określono jako sumę długości granicy działki nr ew. [...] wzdłuż granicy z drogą publiczną i długości granic działek nr ew. [...] z działkami [...] (42 m). Granice obszaru analizowanego organ wyznaczył w odległości 126 m wokół działki budowlanej. Potwierdził prawidłowość ustaleń parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, i wynikających z nich warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym odstępstwa od średnich wskaźników, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Wskazał, że warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji zostały ustalone zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, Obszernie odniósł się do podniesionych zarzutów odwołania, uznając ich niezasadność.
Na skutek skargi wywiedzionej przez E. T. tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2021r. (sygn.. akt II SA/Bd 1158/20) uchylił powyższą decyzję oraz decyzję Burmistrza M. R. z [...] czerwca 2020r. WSA za wadliwe uznał wyznaczenie obszaru analizowanego oraz błędne oznaczenie frontu działki inwestycyjnej. Sąd ww. sprawie wskazał, że za front działki uznać należy część działki budowlanej, przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd – tj. w rozpoznawanej sprawie wskazany "wypust" przylegający do ul. [...]. Sąd wskazał też, że zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie") granice obszaru analizowanego organy winny określić w odległości 50 m od granic działek budowlanych objętych inwestycją, a wszelkie odstępstwa od powyższej reguły winny zostać przez organ skrupulatnie uzasadnione.
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz M. R. decyzją nr [...] z [...] lutego 2022r. (znak [...]) ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr ewid[...] w R. przy ul. [...]. Do decyzji dołączono analizę urbanistyczną (załącznik nr [...]), w której wskazano, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. [...] i w związku z tym front działki znajduje się od strony tej drogi, a za szerokość frontu działki przyjęto długość działki nr [...]. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi ok. 10,6 m i dlatego granice obszaru analizowanego wyznaczono poprzez linie odmierzone w odległości 50 m od każdej z granic obszaru stanowiącego łącznie teren wszystkich działek inwestycyjnych, połączone łukami o promieniu 50 m. Przy czym, jak wskazano w analizie – przeprowadzone w ten sposób linie przecinają działki zabudowane i w związku z tym dla jednoznacznego wskazania działek objętych analizą jej obszar skorygowano w ten sposób, że jego granice poprowadzono po granicach działek, które w całości lub w części zawarły się w wyznaczonym obszarze.
Organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia uwzględnił powyższe ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej, wskazał też, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej już na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co przedmiotowe przedsięwzięcie - m.in. na działkach o nr ewid.[...] i [...]. Organ w dalszej części przedstawił uzasadnienie dla przyjętych parametrów planowanej inwestycji. I tak: w odniesieniu do linii zabudowy wyjaśnił, że należało ją wyznaczyć jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok) – tj. w odległości co najmniej 11 m od linii rozgraniczającej z przyległa ul. [...] i w odległości co najmniej 6 m od linii rozgraniczającej teren działek nr ewid.[...] i [...] pełniących funkcje drogi wewnętrznej. Co do wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, organ podniósł, że w obszarze analizowanym występuje znacznie zróżnicowanie tych parametrów i nie obserwuje się żadnych prawidłowości – stąd za zgodne z przepisami rozporządzenia organ uznał wyznaczenie ww. wskaźników w odniesieniu do średnich wielkości dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w obszarze zabudowanym. Analizując zaś średnie parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ wyjaśnił, ze wskazano na konieczność obniżenia pierwotnie wnioskowanej przez Inwestora wysokości (do 14m) na wysokość od 10 do 12 m. Parametry dachu ustalono zaś, jak wyjaśnił organ I instancji, w nawiązaniu do parametrów istniejących budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych. W ocenie organu parametry planowanego budynku zostały tak ustalone, by nie naruszać ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i nawiązują do zabudowy o podobnej funkcji, a jednocześnie nie wpływają negatywnie na sąsiednią zabudowę jednorodzinną.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. T., kwestionując celowość budowy budynku wielorodzinnego na terenie działek, które mogłyby być zagospodarowane poprzez wybudowanie kliku domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Zdaniem odwołującej się wątpliwości budzi przede wszystkim wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i ustalenie tego parametru powyżej średniej występującej w obszarze analizowanym.
Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzje opisana na wstępie.
Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia SKO w pierwszej kolejności opisało dotychczasowy przebieg postepowania oraz powołało brzmienie przepisów – art. 60, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie przedstawiło ocenę mocy dowodowej załączonej do akt analizy urbanistycznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, przy wyznaczaniu obszaru analizy, uwzględnił w pełni treść wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2020r. (II SA/Bd 1158/20) i prawidłowo wyznaczył front terenu inwestycji i prawidłowo zastosował § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia. Za dopuszczalne organ uznał przy tym wyznaczenie obszaru analizy z uwzględnieniem w całości działek znajdujących się na przecięciach jego granic.
SKO wyjaśniło także, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej: jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz zabudowa zagrodowa – która w sposób czytelny została opisana w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji. Za prawidłową SKO uznało też część tekstową analizy, jako określającej wymagania dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy i opisującej wielkości poszczególnych parametrów w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych w obszarze analizowanym (analiza zawiera enumeratywne wyliczenie wszystkich nieruchomości). Dokonując następnie weryfikacji ustalonych poszczególnych wskaźników zabudowy, SKO za zgodne z przepisami rozporządzenia uznało ustalenia organu I instancji. SKO w sposób szczegółowy odniosło się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy, ustalonych w kontrolowanej decyzji organu I instancji. SKO nie dopatrzyło się żadnych nieprawidłowości.
W ocenie SKO zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, jednocześnie podkreśliło, że zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej stanowi uzupełnienie dominującej w obszarze funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, a jednocześnie w rozpoznawanej sprawie tworzy harmonijną przestrzeń.
Organ odwoławczy podniósł też, że: inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, teren inwestycyjny posiada wystarczające uzbrojenie, w sprawie nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (działki inwestycyjne to grunty orne klasy RIVa), inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji SKO uznało, że zostały w sprawie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kontrolowana decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i w tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. SKO końcowo odniosło się też do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. SKO podkreśliło, że przyjęte odstępstwa od średnich wskaźników zostało szczegółowo uzasadnione i wynika z dokładnej analizy danych odnoszących się do poszczególnych nieruchomości występujących w obszarze analizowanym (szczegółowo też opisanych).
W skardze na powyższą decyzję E. T. zarzuciła naruszenie art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowała zastosowanie odstępstw od średnich parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Podniosła, że należało w sprawie uwzględnić średnie wskaźniki, a nie uzasadniać przyjęte odstępstwa. Wskazała też, że jedna ze stron postepowania – J. N. nie był prawidłowo poinformowany o podejmowanych w sprawie czynnościach albowiem dostarczano korespondencje na inny adres niż adres zameldowania tej strony i tylko od dobrej woli osób postronnych zależało, że korespondencja trafiała do J. N.. W ocenie Skarżącej taka sytuacja jest niedopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 18 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 24 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanoiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. R. z [...] lutego 2022r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana taka decyzja regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania), który uzależnia wydanie takiej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w tym: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu mającym zastosowanie z uwagi na datę wszczęcia postepowania) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wykonanie takiej analizy, potocznie nazywanej analizą architektoniczno-urbanistyczną, czy urbanistyczną, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Wyniki analizy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W pierwszej kolejności, mając na uwadze treść zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu, organy niewątpliwie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. W zakresie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentem podstawowym jak wskazuje § 3 rozporządzenia jest sporządzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta przedstawia istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę i zagospodarowanie terenu pod kątem jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Osoba uprawniona do jej sporządzenia dokonuje opisu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania rzeczywiście występujących w obszarze analizowanym. Na podstawie tego sporządzane są wyniki analizy, które organ bierze pod uwagę ustalając w decyzji wymagania dla nowej zabudowy lub odmawiając takiego ustalenia.
O wadliwości ustaleń stanu faktycznego można zatem mówić dopiero wtedy, kiedy przyjęte w analizie dane są nieprawidłowe, niezgodne z rzeczywistym stanem w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Analiza wskazuje w sposób szczegółowy i wyczerpujący funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach wchodzących w obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przedstawia to tabela, w której przejrzyście przedstawiono ww. dane. Uczyniono to w sposób rzetelny. W części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2-5 tej ustawy. Z danych analizy przedstawionych w podsumowaniu tabeli wynika prawidłowe pod względem matematycznym wyliczenie średnich wartości danego parametru. Zatem zarzut odnośnie do ustaleń faktycznych organu przyjętych w analizie polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego jest niezasadny, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Nie sposób także zakwestionować zastosowania przez rozstrzygające organy przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji w sposób bardzo rzetelny przeanalizowano wszystkie kolejne wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.
Należy też podkreślić, że kontrola legalności decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest obecnie zdeterminowana wiążącą oceną prawną i wskazaniami zapadłego w granicach niniejszej sprawy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 marca 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 1158/20). Orzeczenie sądowe wydane w tej sprawie wyraża zatem ocenę która przesądza dwie kwestie, mianowicie konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego w prawidłowej wielkości o promieniu trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem oraz prawidłowego uzasadnienia dla poszerzenia granic obszaru analizowanego.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Kontrolując wykonanie nakazów wynikających z prawomocnego orzeczenia Sądu wskazać należy, że zostały one w całości zrealizowane w toku ponownego postępowania. W konsekwencji należy uznać, że sporządzona ponownie w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna mogła stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Obszar ten został wyznaczony zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami w wydanym uprzednio wyroku Sądu.
W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji prawidłowo oznaczył front działki inwestycyjnej oraz zgodnie z wymogami prawa wyznaczył granice obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie. Obszar analizy nie został, co więcej, wyznaczony w zakresie większym niż minimalny. Zauważyć bowiem należy, iż jak najbardziej zasadnie do obszaru wliczono całe działki ewidencyjne, których fragment zawierał się w minimalnym, wyznaczonym promieniu obszaru analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność włączania do obszaru analizy całych działek. Za naruszenie reguł ustalania obszaru analizy uznaje się ewentualne pominięcie fragmentów działek, które "wychodzą" poza stricte wyliczony promień obszaru analizy. Pamiętać też należy, iż przepis stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustawodawca wprost zatem dopuszcza przyjęcie obszaru większego niż minimalny. Reasumując, zasadnie zatem organ obszar analizy poszerzył do pełnych granic ewidencyjnych działek, których fragmenty znalazły się w tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. i 6 u.p.z.p.
Obszar analizy został wyznaczony na aktualnej kopii mapy, która została wykonana z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000 (a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie, objęto całą zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy wynika bezspornie, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, co przesądza, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a także zabudowa zagrodowa. Planowana przez inwestora zabudowa wielorodzinna nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, jaką jest zabudowa jednorodzinna, ale niewątpliwie w funkcję, która ma swój w nim utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie również występuje. Przeszkodę do wydania Inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może zatem stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zdaniem Sądu, co do samej zasady nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną. Co jednak istotne w niniejszej sprawie, o czym też już była mowa powyżej, zabudowa wielorodzinna występuje w obszarze analizowanym, a więc plany inwestycyjne Inwestora mają swój bezpośredni wzorzec w zabudowie zastanej. Nie zawsze jednak zamiar inwestycyjny dotyczący budowy budynku wielorodzinnego wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej może zyskać akceptację w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz to nie ze względu na kolizję funkcji, lecz nieadekwatność parametrów zabudowy. Skarżąca kwestionuje więc właśnie w szczególności parametry inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy, które w jej ocenie są wadliwie ustalone. Zdaniem Sądu natomiast, stanowisko Skarżącej w tym zakresie nie jest uzasadnione.
Strona skarżąca domaga się ustalania parametru odpowiadającego co najwyżej średniej wielkości występującej w analizowanym obszarze. Skarżąca kwestionuje prawidłowość odejścia przez organy od średnich wartości dla obszaru analizowanego.
Rozważając zatem kwestię ustalonej linii zabudowy wyjaśnić należy, iż w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 powoływanego rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).
W niniejszej sprawie linię zabudowy ustalono jako nieprzekraczalną w granicy działki inwestycyjnej z działką drogową nr [...]. Jak wynika z analizy urbanistycznej, teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do ul. [...], która jest drogą publiczną. Trafnie zauważyło przy tym Kolegium, że zabudowa w obszarze analizy znajduje się w zróżnicowanych odległościach od granicy z działką drogową. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wyznaczono zatem nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy działki inwestycyjnej z działką drogową nr [...], jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (działka nr [...]) oraz w nawiązaniu do minimalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi publicznej klasy gminnej, co jest zgodne także z regulacjami ustawy o drogach publicznych. Zasadnie też organy wprowadziły zakaz lokalizacji zjazdu z trenu inwestycji na drogę wewnętrzną (działki nr [...]) z uwagi na jej parametry. Zgodzić się należy, iż pozwoli to na zachowanie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze oraz umożliwi realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem.
Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 1,15 % do 39,4 % (średnio wynosi 17,7%). Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony na poziomie od 13,6% (wartość mniejsza od średniej występującej w obszarze analizy) do 20,6 % (w tym przypadku maksymalny parametr zawiera się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym, jest mniejszy od maksymalnej wartości tego parametru i bardzo zbliżony do średniej dla terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi). Zgodzić się zatem należy z organami, że powyższe ustalenie nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza, na zasadzie wyjątku, od wyrażonej w ust. 1 zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W tym wypadku analiza dawała takie podstawy. Zgodzić się też należy, iż tak ustalone wielkości gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Powyższe ustalenie odpowiada prawidłowościom występującym na obszarze analizowanym, a zatem inwestycja ta wpisuje się w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Analiza zawiera zatem prawidłowość architektoniczną w zagospodarowaniu, która pozwalała na uczynienie odstępstwa od wartości średniej.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1). Z unormowania tego, wynika zatem, że podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6, analogicznie jak w poprzednich, w ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.
Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 9 m do 6,6 m (w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej) oraz w przedziale od 11 m do 44 m – w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej – średnio 17 m. Dla planowanej inwestycji wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono od 14 m do 22 m. W ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym, bardzo trafnie skonstatowało Kolegium, co w całej rozciągłości akceptuje w odniesieniu do powyższego parametru i przyjmuje jako własne tutejszy Sąd. Słusznie bowiem wskazano w wynikach analizy, że ustalony przedział umożliwi budowę budynku wielorodzinnego o maksymalnej szerokości elewacji frontowej 22 m, co jest wartością znacznie niższą od maksymalnej wartości z obszaru analizy.
Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, iż zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza natomiast wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy. Zgodzić się zatem należy z Kolegium, że wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe. Nie narusza ono bowiem dyspozycji przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia - znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, a ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości szerokości elewacji frontowej zabudowy o tożsamej funkcji z obszaru analizy, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.
Odnosząc się dalej do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku Skarżącej wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy.
Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
Z przeprowadzonej analizy wynikało, że na analizowanym terenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 3 m do ok. 12 m (średnio 5,3 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu budynków mieszkalnych jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym wynosi od ok. 3 m do 10 m (średnio wynosi 6,5 m), a budynków wielorodzinnych do 12 m. Na podstawie § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia organy ustaliły wysokość elewacji frontowej do gzymsu/attyki/okapu dla planowanego budynku mieszkalnego od 10 m (maksymalna wartość dla budynków jednorodzinnych) do 12 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych występujących w obszarze analizowanym). Wskazały przy tym na szczególną lokalizację planowanej inwestycji, która znajduje się pomiędzy zabudową wielorodzinną, a istniejącą z drugiej strony ulicy zabudową jednorodzinną. Słusznie zatem skonstatował organ, że oznacza to, iż ulicę Ł., na odcinku w pobliżu terenu inwestycji, charakteryzuje z jednej strony wysoka zabudowa, a z drugiej strony – zabudowa jednorodzinna o maksymalnej wysokość elewacji frontowej wynoszącej 10 m. Umożliwi to, zdaniem Sądu budowę budynku wielorodzinnego o wysokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnej wartości tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizy. W ocenie Sądu nie wpłynie to na zaburzenie ładu przestrzennego. Powyższe niewątpliwie znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Wbrew zatem zarzutom skargi uzasadnienie ustalenia wielkości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o wartości do 12 m (maksymalna wartość dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie narusza przepisu § 7 rozporządzenia. Odstąpienie od wartości średniej wedle ust. 4 tego paragrafu było możliwe o ile wynikało to z analizy. Analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, a ponadto zasadnie odwołuje się do wskazanych wartości dotyczących zabudowy mieszkaniowej, w szczególności wielorodzinnej. Zatem analiza wskazywała konkretne uzasadnienie takiego, a nie innego sposobu określenia ww. parametru. Stwierdzenie, że określona wartość mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze analizowanym jest zarazem precyzyjne bowiem odnosi się do konkretnych wartości przedstawionych w analizie - patrz tabela. Ustalony zakres od 10 do 12 m mieści się w wartościach tego wskaźnika dla obszaru analizowanego i nie sposób tego kwestionować. Słuszne jest stwierdzenie, że taka wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta. W ocenie Sądu, taki pogląd jest uzasadniony skoro parametr ten nie będzie wykraczał poza wartości maksymalne (12 m).
W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Z przepisu tego wynika, że podstawą do określenia tego wskaźnika są ustalenia odnośnie geometrii dachów z obszaru objętego analizą. Analiza zaś wskazuje, że w obszarze analizy w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej występują dachy: płaskie, dachy dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 45 stopni, z wysokością kalenic od 4 m do 10 m i z różnym układem kalenic. W odniesieniu zaś do budynków wielorodzinnych dominujące są dachy wielospadowe o kątach nachylenia od 12 do 20 stopni i wysokości kalenicy od 14 m. Zgodnie z powyższym, w ocenie Sądu, stosownie do ustaleń analizy urbanistycznej organ słusznie dopuścił dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej od 10 do 30 stopni i wysokości kalenicy od 10 m do 14 m. Takie wartości wskazuje jednoznacznie przeprowadzona analiza, a zatem organ postąpił zgodnie z § 8 rozporządzenia bowiem geometrię dachu określił odnosząc się wprost do ustaleń analizy. Ustalenie takie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz stanowi kontynuację występującego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego oraz uwzględnia w wniosek inwestora. Trudno zatem twierdzić, że geometria dachów została ustalona wbrew geometrii występującej na obszarze analizowanym skoro podstawę tych ustaleń stanowiły badania tego wskaźnika w analizie urbanistycznej o czym jednoznacznie świadczą jej zapisy - patrz tabela.
Warto też podkreślić, że wskazanie wysokości kalenicy poprzez zastosowanie widełek, w ocenie Sądu nie narusza przepisu § 8 rozporządzenia bowiem przepis ten wskazuje, że należy określić wysokość kalenicy stosownie do dachów w obszarze analizowanym. Wobec zróżnicowania na obszarze analizowanym, które potwierdza analiza, możliwe było zastosowanie przedziału dozwolonej wysokości kalenicy 10 do 14 m. Pozostawienie inwestorowi możliwości usytuowania kalenicy według własnych potrzeb lecz we wskazanym przedziale wysokości należy odczytać jako możliwość dostosowania tego parametru, tak aby ład przestrzenny został zachowany, a inwestycja mogła być zrealizowana zgodnie z warunkami zabudowy i uwzględniając interes strony. Zastosowanie widełek gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy. Łatwiej zachować ład przestrzenny kiedy wartości nie są sztywno ustalone.
Reasumując - oceniając ustalenia poczynione przez organy obu instancji, wskazać należy, że w ocenie Sądu są one ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę lokalizacji działek inwestycyjnych. Ustalenie parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy. Sąd nie dopatruje się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Wbrew oczekiwaniom Skarżącej, organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów bezpośrednio sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18 – dostępne jw.). Przy czym, terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący z działką inwestycyjną. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W związku z powyższym Sąd uznał za całkowicie niezasadne zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a Kolegium w jej uzasadnieniu bardzo szczegółowo odniosło się do wszelkich zarzutów Skarżącej i dokonało weryfikacji ustaleń organu I instancji, a także przeprowadziło rzetelną ocenę analizy urbanistycznej.
W tym miejscu warto też zaznaczyć, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09 – dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, to organ nie miał prawa odmówić ich ustalenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przez innego uczestnika postępowania, Sąd wskazuje, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11 – dostępne jw.). Sąd w warunkach niniejszej sprawy nie mógł zatem uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, czy też nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji - przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 – dostępny w bazie LEX nr 898486 - w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.