Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 65/22

Uzasadnienie

1. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2021r. działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] odmówił skarżącej K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. K.. Jako powód odmowy organ wskazał, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r.") bowiem niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała przed 18 rokiem życia lub po ukończeniu 25 roku życia oraz ziszczenie się negatywnej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r. bowiem skarżąca ma ustalone i pobiera zasiłek dla opiekuna.
2. 2. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jej pełnomocnik powołując się na art. 155 k.p.a. za konieczne wskazał uprzednie uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Tymczasem dołączone do akt pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021r. dotyczy tylko reprezentowania w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych, w tym, w toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dokonania wyboru jednego ze świadczeń rodzinnych w przypadku ich zbiegu i nie obejmuje uprawnień dotyczących zasiłku dla opiekuna, przyznanego na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W tej sytuacji, chcąc działać w imieniu strony w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, pełnomocnik powinien przedłożyć stosowne pełnomocnictwo. Za wskazane organ odwoławczy uznał również, aby skarżąca potwierdziła dokonane już w tym zakresie czynności, wykraczające poza zakres pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2021r.
3. 3. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2021r. ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ ponownie wskazał, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała przed 18 rokiem życia lub po ukończeniu 25 roku życia oraz ziszczenie się negatywnej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r. bowiem skarżąca ma ustalone i pobiera zasiłek dla opiekuna. Końcowo organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021r. i w dniu [...] września 2021r. wystosował do pełnomocnika skarżącej wezwanie w celu uzupełnienia dokumentacji o pełnomocnictwo oraz oświadczenie. Do dnia wydania decyzji nie otrzymano pełnomocnictwa.
4. 4. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] września 2021r. i bezpośrednie przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
2. - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,
3. - naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony,
4. - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki oraz pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
5. 5. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treści art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. b, ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 33 § 3 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że w toku postępowania pełnomocnik skarżącej – radca prawny przedłożyła do akt tylko pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021r., które uprawnia do reprezentowania "w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych, w tym w toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz do dokonania wyboru jednego ze świadczeń rodzinnych w przypadku ich zbiegu, poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej ustalającej prawo do świadczenia, którego się zrzekam". Przysługujący skarżącej zasiłek dla opiekuna nie należy do zdefiniowanego ustawowo katalogu świadczeń rodzinnych, bowiem zasady jego przyznawania reguluje odrębna ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Pomimo dodatkowego wezwania pełnomocnik ponownie przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021r. W konsekwencji organ uznał, że pełnomocnik, nie był uprawniony do reprezentowania strony skarżącej zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zasiłku dla opiekuna. Organ podkreślił jednocześnie, że strona działa w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, a skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną stronę. W związku z powyższym, oraz z uwagi na brak konwalidacji pełnomocnictwa w ww. zakresie na gruncie postępowania odwoławczego, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie na dzień orzekania istniały przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.

Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję przed upływem wyznaczonego pełnomocnikowi terminu na uzupełnienie pełnomocnictwa, jednak nie zmienia to faktu, że pełnomocnik w wyznaczonym terminie nie dostarczył właściwego pełnomocnictwa. Wskazane uchybienie organu I instancji nie miało zatem wpływu na zmianę stanowiska, że w sprawie nie został złożony skuteczny wniosek o uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna z uwagi na brak pełnomocnictwa w tym zakresie.

6. W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz w oparciu o przepis art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zrzucono:

1. - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,
2. - naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna oraz doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej,
3. - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki oraz pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
4. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

8. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

9. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała przed 18 rokiem życia lub po ukończeniu 25 roku życia oraz ziszczenie się negatywnej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r. bowiem skarżąca ma ustalone i pobiera zasiłek dla opiekuna. Kolegium z kolei powołało się na ziszczenie przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., albowiem w toku postepowania pełnomocnik skarżącej nie przedłożył pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania skarżącej w zakresie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się pełnomocnik skarżącej, który kwestionując wydane przez organy decyzje, zarzucił w szczególności błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., niezastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niepodjęcie działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia powyższego sporu wskazać należy, że spór w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym był już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021r., sygn. akt II SA/Bd 1044/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko i pogląd zawarty w powyższym orzeczeniu, Sąd w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją zawartą w przywołanym wyroku.

1. 10. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
2. 1) matce albo ojcu,
3. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
4. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
5. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Ponadto, że w myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko deklaratoryjnym potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie, która uwzględnia, wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a., zasadę formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym.

Co istotne, uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są jednak kompletne i dlatego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 - dalej "k.c."). W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność tych czynności zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie winno być dokonane w terminie przewidzianym prawem. Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Pogląd, iż w sytuacjach wątpliwych należy stosować posiłkowo zasady określone w k.c. wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Chodzi o zasadę nakazującą załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę nakazującą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1147/20). Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Warto również zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, oraz że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy.

11. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu organy obu instancji – wydając w toku niniejszego postępowania decyzje odmowne w oparciu o zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., bez uprzedniego podjęcia wystarczających działań mających na celu potwierdzenie przez skarżącą czynności (wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna), która jak wskazały organy, dokonana została przez pełnomocnika z przekroczeniem zakresu udzielonego pełnomocnictwa, a zatem bez podjęcia działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wolą skarżącej - dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając bowiem po raz kolejny złożony przez pełnomocnika skarżącej wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym zawarto jednocześnie wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, organy nie podjęły na gruncie niniejszego postępowania, wystarczających działań w celu jednoznacznego ustalenia woli skarżącej w zakresie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i w konsekwencji wydały decyzje odmowne z uwagi na stwierdzoną przeszkodę o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Rozstrzygnięcie to uznać należy jednak za przedwczesne przede wszystkim z uwagi na obowiązujące przepisy postępowania, które w zaistniałych w sprawie okolicznościach, obligowały organy do podjęcia dodatkowych działań, i które w razie spełnienia pozostałych przesłanek umożliwiłyby wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pismem z dnia [...] września 2021r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w zakresie wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a zasiłkiem dla opiekuna zgodnie z ustawą z dnia 4 kwietnia a 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu [...] września 2021r.

Zatem termin na uzupełnienie pełnomocnictwa upływał z dniem [...] września 2021r. Tymczasem organ I instancji już w dniu [...] września 2021r., a więc przed upływem terminu do uzupełnienia pełnomocnictwa wydał decyzję odmowną w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] września 2021r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021 r., którego odpis już znajdował się w aktach sprawy i w piśmie z dnia [...] września 2021r. wskazał, że pełnomocnictwo udzielone przez Panią K. K., obejmuje swym zakresem również uprawnienie do dokonania wyboru jednego ze świadczeń rodzinnych w przypadku ich zbiegu, poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej, tj. decyzji Wójta Gminy [...] przyznającej wnioskodawczyni prawo do zasiłku dla opiekuna.

W związku z powyższym mając na uwadze odmienne od pełnomocnika przekonanie organu, iż pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2021r. nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia do złożenia wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, stwierdzić należy, że w sprawie nadal pozostawały okoliczności wymagające wyjaśnienia, tj. jednoznacznego ustalenia woli skarżącej, co do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Skoro zatem na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną i budzącą wątpliwości okazał się zakres udzielonego pełnomocnictwa, to organ winien był zwrócić się do skarżącej i wyjaśnić tę kwestię tak, aby przed wydaniem rozstrzygnięcia nie pozostawały w tym zakresie jakiekolwiek niejasności. Za wypełnienie powyższego obowiązku nie można uznać pisma organu z dnia [...] września 2021r. skierowanego do skarżącej, w którym organ zwrócił się, o wyrażenie jednoznacznego stanowiska, co do rezygnacji z zasiłku dla opiekuna.

W powyższym piśmie organ wskazał, że uchylenie decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. nie gwarantuje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do skonstruowanego pisma wskazać należy, że w powyższym piśmie nie zakreślono żadnego terminu na udzielnie odpowiedzi. Ponadto powyższe pismo doręczono skarżącej w dniu [...] września 2021r., a decyzję odmowną organ wydał już [...] września 2021r. Powyższe pismo organu było wadliwe, albowiem taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku dla opiekuna. Tymczasem organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2021r. odmawiając stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do 25 roku życia.

Takie działanie organu należy uznać za niedopuszczalne, albowiem gdyby strona w przedmiotowej sprawie w sposób bezwarunkowy wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, to organ i tak odmówiłby jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc zatem pod uwagę przede wszystkim słuszny interes strony skarżącej, treść złożonego w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (z którego treści wynika wola rezygnacji z zasiłku dla opiekuna) oraz to, że sytuacjach wątpliwych w zakresie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym należy stosować posiłkowo zasady określone w k.c. (co wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego), organ winien - mając na uwadze art. 103 § 1 k.c. - zwrócić się do skarżącej, aby ta potwierdziła ważność czynności dokonanej przez pełnomocnika z przekroczeniem zakresu udzielonego mu pełnomocnictwa, tj. ważność wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Jak wynika jednak z zaskarżonej decyzji Kolegium poprzestając na założeniu, że skoro z przedłożonego do akt pełnomocnictwa nie wynika umocowanie do działania w imieniu skarżącej w zakresie uprawnień do zasiłku dla opiekuna, to tym samym w sprawie nie jest możliwe uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a to jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje przy tym argumentacja organu zgodnie z którą skutki działań i zaniechań pełnomocnika w sprawie obciążają reprezentowaną stronę. Powyższe nie uzasadnia bowiem wadliwości działania organów w sprawie, a zwłaszcza niewywiązania się z obowiązku podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – co w niniejszej sprawie było niewątpliwie konieczne – pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Działania te, z uwagi na charakter zaistniałych w sprawie niejasności, winny zaś, pomimo ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika w sprawie, polegać na zwróceniu się bezpośrednio do skarżącej, w celu wezwania jej do potwierdzenia czynności dokonanych przez pełnomocnika wraz z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa. Wskazane nieprawidłowości jakich dopuściły się organy, prowadzą do wniosku, że na tym etapie postępowania stanowisko jakie Kolegium przyjęło na gruncie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne z uwagi na niepodjęcie wystarczających czynności w celu wyjaśnienia zaistniałych w toku sprawy wątpliwości (w szczególności w zakresie udzielonego w sprawie pełnomocnictwa).

Dopiero jednoznaczne ustalenie tego, czy wolą skarżącej jest uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna i tym samym czy potwierdza ona czynności dokonane przez pełnomocnika bez umocowania, może stanowić podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. art. 103 § 1 k.c., co mogło mieć istotny wpływ na jej ostateczny wynik. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ uwzględni przede wszystkim wyrażone w niniejszym uzasadnieniu uwagi Sądu, zwłaszcza co do konieczności wyjaśnienia zaistniałych na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości związanych z udzielonym pełnomocnictwem.

Wskazać należy jednocześnie, że na uwzględnienie w sprawie nie zasłużyły zarzuty skarżącej w zakresie dotyczącym błędnej wykładni przepisów u.ś.r., tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wadliwość wydanych w sprawie decyzji, w których organy odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o ww. przepisy u.ś.r., spowodowana była bowiem uprzednim wadliwym zastosowaniem przepisów postępowania, nie zaś niewłaściwą interpretacją przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł.