Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2020r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej jako "organ odwoławczy lub "WINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Ż. (powoływanego jako "PINB" lub "organ I instancji") z [...] marca 2020r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania naprawczego, prowadzonego od 2012r., dotyczącego obiektów budowlanych położonych na terenie nieruchomości przy [...] w I.. Z treści przedstawionej bardzo szeroko historii sprawy wynika, że kwestia legalności robót budowlanych przeprowadzonych na działce oznaczonej nr ew. 4 była przedmiotem decyzji PINB w Ż. z [...] kwietnia 2019r., który w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm. – dalej: "p.b.") – nakazał inwestorowi K. G. w budynku produkcyjnym (piekarni) z częścią mieszkalną, wykonanie robot budowlanych polegających na wykonaniu dwóch dodatkowych stopni schodowych z podniesieniem pozostałych powierzchni stopni tak, aby schody spełniały wymagania stawiane w warunkach technicznych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Decyzja ta została uchylona przez WINB decyzją z [...] czerwca 2019r. (znak WINB-WOP.7721,78.2019.MN). Z treści tej decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji były zastrzeżenia dotyczące wydania rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.
W rozważaniach Kolegium przytoczyło przepisy art 7, 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., a także przytoczyło szeroko wskazania co do dalszego toku postępowania, sformułowane w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2019r.
Odnosząc się do oceny ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji, WINB w zaskarżonej decyzji stwierdził, że dodatkowo zgromadzona w spawie dokumentacja (w postaci informacji z rejestru gruntów, rejestru lokali) nie jest wystarczająca, bowiem nie wskazuje, jakie roboty zostały wykonane i w którym dokładnie miejscu. Ogólny opis wykonania samowolnie robót budowlanych poprzez stwierdzenie przez PINB, że np.: "dokonano rozbiórki i wykonania lekkich ścianek działowych, wykonano nowe otwory, bądź dokonano ich zamurowania" nie pozwala organowi odwoławczemu ocenić, czy PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty i zastosował wobec nich właściwe przepisy prawa. Zdaniem WINB z materiału dowodowego nie wynika chociażby, jakie ściany zostały zlikwidowane – co powinno zostać uwidocznione np. na kopii mapy czy też szkicu obiektu.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nadal nie zawiera ustaleń co do "stanu pierwotnego" obiektu będącego przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Za niewystarczające WINB uznał oparcie się wyłącznie na oświadczeniach inwestora co do zakresu wykonanych przez niego robót budowanych. Zdaniem WINB ponadto wszystkie roboty budowalne powinny też zostać poddane ocenie konserwatora zabytków albowiem teren inwestycji zlokalizowany jest w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej.
Podsumowując WIB wskazał, że organ I instancji jest zobowiązany do powtórnej oceny wykonanych przez inwestora robót budowlanych po uprzednim zgromadzeniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się dalej na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy orzekł jak w decyzji.
W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. G. (Skarżący) wniósł o utrzymanie w mocy decyzji PINB w Ż. z [...] marca 2020r.
W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wskazał, że w sprawie nie jest możliwe "odtworzenie" stanu pierwotnego budynku z uwagi na brak dokumentacji technicznej w Starostwie Powiatowym. Wyraził też przekonanie o niewiarygodności zeznań świadka – poprzedniego właściciela piekarni – bez przedstawienia stosownej argumentacji. Skarżący zwrócił uwagę na dokument dołączony do akt sprawy w postaci opracowania mgr inż. K. Ś. (oceny stanu technicznego budynku), który w jego przekonaniu potwierdza prawidłowość ustaleń organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano też na spór pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości i toczące się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności.
W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1).
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.
Na samym wstępie podkreślić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej jako "p.p.s.a"). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy Oczywistym jest także to, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16 – dostępne jak wyżej).
W świetle powyższych wstępnych rozważań należy skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jednocześnie podkreślić przy tym należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe zaznaczyć należy wyraźnie, że w myśl ww. art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw Sąd rozpoznając niniejszą sprawę był umocowany jedynie do dokonania oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie był władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa ponownie zostanie rozpatrzona przez organ I instancji.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zasadniczy zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.
Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiot postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, a co za tym idzie właściwy tryb postępowania, winien być prawną konsekwencją prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził istotne wady postępowania przed organem pierwszej instancji, a w szczególności wadliwość decyzji PINB w Ż. z [...] marca 2020r. w zakresie dokonania ustaleń odnośnie przedmiotu postępowania.
W decyzji organu I instancji wskazane jest, że inwestor dokonał remontu i przebudowy budynku przemysłowego częściowo bez naruszenia jego elementów konstrukcyjnych oraz częściowo w zakresie wymagającym uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób ustalić kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane i w jakim miejscu.
Po pierwsze organ I instancji przedmiotem kontrolowanej decyzji uczynił "budynek produkcyjny (piekarnię), usytuowany na zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] położonej w I. przy [...]". Tymczasem, jak wynika z dokumentów ewidencyjnych zgromadzonych w aktach sprawy na działce nr [...] ewidencyjnie wyodrębnione są trzy budynki (mieszkalny, przemysłowy i gospodarczy), a nieruchomość stanowi współwłasność Skarżącego i uczestników postępowania. Żaden z budynków nie jest aktualnie użytkowany jako "piekarnia". Z zeznań zaś świadka T. W. wynika, że "budynek po piekarni" już od 1986r. był modernizowany i połączony z budynkiem gospodarczym i "budynkiem oficyny". Posłużenie się zatem przez organ I instancji określeniem "budynek piekarni" nie pozwala na jednoznaczne ustalenie miejsca dokonanych przez inwestora robót budowlanych. Ustalenie miejsca wykonania robót ma znaczenie dla rozstrzygnięcia nie tylko stron postępowania w myśl art. 28 k.p.a. (co podkreślał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), lecz również (co umknęło uwadze organom nadzoru budowlanego) ustalenia możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w sytuacji wykonania robót budowlanych ingerujących w części wspólne nieruchomości i braku zgody na ich wykonanie, wyrażonej przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
Po drugie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie sposób ustalić jakimi przesłankami kierował się organ I instancji, kwalifikując np. montaż stalowych stelaży i ścianek działowych do robót nie wymagających pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia właściwym organom (na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1 aa i pkt 1 c p.b.) - w sytuacji, gdy po dokonaniu [...] stycznia 2018r. kontroli wykonanych robót ten sam organ uznał, że wprowadzenie podwieszanych sufitów na stelażu metalowym doprowadziło do "zmiany charakterystycznego obciążenia konstrukcji dachowej", "częściowa zaś rozbiórka stropu spowodowała zmianę obciążenia stropu i naruszenie elementów konstrukcyjnych budynku" (uzasadnienie postanowienia z [...] marca 2018r. - [...]). Także ogólnikowy opis wykonanych robót budowlanych nie pozwala na przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji poszczególnych robót - a w konsekwencji ustalenia w sprawie, czy zastosowano właściwe przepisy regulujące proces legalizacyjny.
Sąd przychyla się zatem do stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie brak ustalenia okoliczności faktycznych chociażby w powyższym zakresie nie pozwala na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia - a to skutkuje tym, że decyzja organu I instancji wydana w oparciu o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga też to, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy stanowią inaczej. Wobec tego nieuzasadnione jest oczekiwanie Skarżącego, iż mimo tak istotnych błędów decyzji pierwszoinstancyjnej i zaniechania rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy mógłby rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącego (utrzymać w mocy decyzję PINB), wobec nieustalenia zasadniczych elementów stanu faktycznego.
Jedynym zgodnym z przepisami postępowania rozstrzygnięciem organu odwoławczego w okolicznościach tej sprawy, było zatem właśnie uchylenie wadliwej i noszącej cechy dowolności decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał jasno jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć przy tym pod uwagę.
Prawidłowo przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w tej sprawie organ I instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji z [...] czerwca 2019r., które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wiążąca dla organu I instancji była ocena prawna WINB wyrażona ww. rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, a mimo to organ I instancji ponownie nie wywiązał się z obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na przyjęcie, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały w sprawie ustalone.
Czyni to także niezasadnymi zarzuty Skarżącego o wadliwym wydaniu decyzji kasacyjnej i prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem skoro brak jest podstawowych informacji o przedmiocie postępowania to nie sposób podjąć nawet polemiki z twierdzeniami Skarżącego, że dla doprowadzenia wykonanych przez niego robót do stanu zgodnego z prawem wystarczające będzie zrealizowanie robót opisanych w decyzji organu I instancji (podniesienie poziomych powierzchni stopni wewnętrznych schodów).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, na którym bezkrytycznie organ I instancji oparł swoją decyzję skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutu skargi o wystąpieniu w sprawie braku możliwości dowodowych dla ustalenia faktycznego stanu pierwotnego kontrolowanego budynku należy wskazać, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty urzędowe ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z takich dowodów ma równą moc dowodową. Nie można zatem zgodzić się ze Skarżącym, że brak dokumentacji technicznej w Starostwie Powiatowym uniemożliwia dokonanie ustaleń w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy.
Reasumując - zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co zostało powyżej wykazane. Poza tym Skarżący nie zarzucił we wniesionym sprzeciwie naruszenia tego przepisu, a tylko takie naruszenie mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych powodów, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.