Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.
z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o obowiązku zwrotu przez I. T. nienależnie pobranego świadczenia [...] zł, wywodząc że decyzjami Starosty W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i[...]po wznowieniu postępowania orzeczono, że decyzje nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, ale odmówiono ich uchylenia, ponieważ od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło 5 lat. Dlatego organ uznał, że wypłacone zasiłki od [...] grudnia 2000 r. do [...] grudnia 2001 r. - [...] zł oraz od [...] lipca 2003 r. do [...] lipca 2004 r. - [...] zł są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Z decyzją nie zgodziła się I. T. wywodząc, iż nie można jej zarzucić, iż świadomie wprowadziła organ w błąd co do prowadzonej działalności gospodarczej.
Wprawdzie w czasie rejestracji jako osoba bezrobotna posiadała wpis do ewidencji o działalności gospodarczej, jednak faktycznie jej nie prowadziła. Pytanie brzmiało czy prowadzi pozarolniczą działalności gospodarczą, a nie czy posada wpis do stosownej ewidencji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując iż z art. 76 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, iż dla jego zastosowania wymagane jest wystąpienie dwóch przesłanek: obiektywnej - wypłaty świadczenia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd PUP przez osobę pobierającą to świadczenie oraz subiektywnej - prawidłowego pouczenia osoby pobierającej świadczenie o okolicznościach skutkujących utratą uprawnień do tego świadczenia. Wg organu obydwie przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. Wobec posiadania przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w czasie, gdy rejestrowała się jako osoba bezrobotna, zaistniała podstawa do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Starosta W, po wznowieniu postępowania, decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr[...] i [...] stwierdził, że decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z tego tytułu zostały wydane z naruszeniem prawa, jednak nie mógł ich uchylić w związku z upływem okresu 5 lat od dnia ich doręczenia. Nadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji pouczył skarżącą, że przedmiotowe roszczenia PUP przedawniają się z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty, lecz skarżąca nie złożyła w tym zakresie stosownego oświadczenia.
W skardze I. T. wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania lub o ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania lub też o stwierdzenie ich nieważności. Wskazała, że mimo stwierdzenia przez Starostę, że decyzje, którymi przyznano jej status bezrobotnej i prawo do zasiłku z tego tytułu, zostały wydane z naruszeniem prawa, to dalej pozostają w obrocie prawnym.
Z powyższego wynika, że organy wydając decyzję będące przedmiotem skargi rozstrzygnęły kwestię, która była już rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Zarzuciła też naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. przez uznanie, że przedawnienie przedmiotowego roszczenia jest brane pod uwagę tylko w przypadku podniesienia stosownego zarzutu przez osobę do tego uprawnioną, tymczasem organ winien to uczynić z urzędu. Taka powinność wynika z art. 76 ust. 5 nakazującego w sprawach nieuregulowanych w ust. 2-4 stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Nie można wobec tego przyjąć, że mają tu też zastosowanie inne przepisy regulujące tę materię.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia z urzędu przedawnienia podniósł, iż przepisy nie przewidują przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji stwierdzających pobranie nienależnego świadczenia. Nadto, żaden z przepisów art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi, iż o nienależnym świadczeniu orzeka się tylko i wyłącznie w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej to świadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji stwierdził obowiązek zwrotu przez I. T. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł. W wyżej wskazanej kognicji Sąd uwzględnił skargę, uznając zawarte w niej zarzuty za zasadne, co skutkować musi wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.
Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że decyzjami Starosty W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uznano I. T. za osobę bezrobotną i przyznano jej prawo do zasiłku z tego tytułu. Następnie wobec ustalenia przez Starostę W., iż zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ ten wznowił postępowania w ww. sprawach, a następnie decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz [...] stwierdził, że decyzje nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, bowiem w dniu ich wydania skarżąca posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a o fakcie tym nie powiadomiła organu, co zdaniem Starosty W. stanowi negatywną przesłankę uznania za osobę bezrobotną.
Jednocześnie organ odmówił uchylenia tych decyzji w związku z upływem pięciu lat od ich doręczenia. Konsekwencją powyższego było wydanie objętych zaskarżeniem decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma stanowisko organu dotyczące skutków prawnych decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz [...] wydanych na podstawie art. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a.
Stosownie do przepisu art.
76. ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.
Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in. stosownie do art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziło by do sytuacji w której w obrocie prawnym pozostawały by dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Pierwsza przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 31/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 365/06).
W przedmiotowej sprawie organ zdając sobie sprawę z potrzeby wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie związane z przyznaniem jej statusu osoby bezrobotnej, wznowił postępowanie, jednak w związku z upływem 5 lat od dnia doręczenia decyzji przyznających przedmiotowe świadczenie, nie był władny do uchylenia tych decyzji. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl natomiast art. 151 § 2 K.p.a. jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Należy jednak zauważyć - czego nie dostrzegły organy rozpatrujące niniejszą sprawę, że decyzje Starosty W. z dnia [...] września 2012 r. [...] i [...] podjęte na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., nie wyeliminowały wskazanych w nich decyzji z obrotu prawnego (a jedynie stwierdzono, że zostały wydane z naruszeniem prawa). Decyzje te nadal kształtują stosunek prawny. Ww. decyzje z [...] września 2012 r. mogą natomiast ewentualnie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 323/12, Czesław Matrysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.).
W przedmiotowej sprawie wobec wystąpienia negatywnej przesłanki wskazanej in fine art. 146 § 1 K.p.a., tj. z uwagi na upływ 5 lat i braku uchylenia decyzji, Starosta W. nie mógł wydać decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Wydanie przez Starostę decyzji w trybie art. 151 § 2 K.p.a. nie wyeliminowało bowiem z obrotu prawnego decyzji przyznających świadczenie (stwierdzono jedynie, że zostały wydane z naruszeniem prawa), a w konsekwencji brak było podstaw do wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji. Na skutek ich wydania w obrocie prawnym funkcjonowałyby sprzeczne ze sobą decyzje - uznające I. T. za osobę bezrobotną oraz przyznające jej z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., i nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., (stwierdzono tylko ich niezgodność z prawem, ale nie uchylono) oraz zaskarżona decyzja stwierdzająca obowiązek zwrotu tego świadczenia jako nienależnie pobranego.
Również drugi z podniesionych przez skarżącą zarzutów, zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 76 ust. 3 ustawy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Stosownie natomiast do ust. 5 wskazanego artykułu w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia.
Słusznie wskazuje skarżąca, że ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego jedynie w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia. Racje ma oczywiście organ, iż to na stronie ciąży powinność podniesienia zarzutu przedawnienia. Ale tak jest w postępowaniu cywilnym. Jednak w postępowaniu przed organami administracji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia przepisy Kodeksu cywilnego znajdują z woli ustawodawcy zastosowanie jedynie w zakresie ograniczonym do przerwania biegu terminu przedawnienia.
Nieuprawnionym jest więc pogląd organu, jakoby od podniesienia przez skarżącą zarzutu przedawnienia zależało zastosowanie przez organ przepisu art. 76 ust. 3 ustawy.
W związku z powyższym należy także mocno podkreślić, że przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności oraz do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Nadto stosownie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tych zasad nie zrealizowano wydając, zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. Wobec powyższego obowiązkiem obu organów było zastosowanie normy przepisu art. 76 ust. 3 ustawy niezależnie od tego czy taki zarzut przedawnienia przez skarżącą został podniesiony.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.