Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako "K.p.a.") zawiesiło postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozpatrzenia odwołania [...] S. E. Oddział w [...] z siedzibą w K. (powoływanej dalej jako "BP") od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła oprócz ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, również uchwała Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Powyższa uchwała zaskarżona została przez BP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 796/18) stwierdził jej nieważność. Kolegium wskazało, że wyrok ten jest nieprawomocny, a Urząd M. T. przekazał informację o zamiarze wniesienia skargi kasacyjnej od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym Kolegium, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie z uwagi na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec stwierdzenia nieważności materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia i braku prawomocności owego orzeczenia, w uznaniu SKO, koniecznym stało się zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 796/18.
Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] marca 2018 r. do WSA w Bydgoszczy wniosła R.-P. P. Sp. j. (dalej zwana "skarżącą"), wnosząc o uchylenie go w całości. Organowi wydającemu zaskarżone postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisu i nieuzasadnione zawieszenie z urzędu postępowania w wyniku uznania, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 796/17, w sytuacji, gdy nie występuje bezpośrednia zależność pomiędzy wskazaną sprawą sądowoadministracyjną, a sprawą dotyczącą udzielenia w/w zezwolenia;
- art. 6 i 7 K.p.a. poprzez nieuprawnione wydłużanie czasu trwania postępowania, co naraża skarżącą na straty na działalności w lokalu handlowym oraz niedziałanie organu na podstawie obowiązującej uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...];
- art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności pominięcie faktu obowiązywania w/w uchwały Rady M. T..
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż organ niesłusznie zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy tym postępowaniem a postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Ponadto zdaniem skarżącej [...] samo ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego nie daje wystarczających podstaw do zawieszenia postępowania, które jest instytucją opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i z tego względu powinno być stosowane jedynie w określonych w ustawie przypadkach, których przesłanek nie należy interpretować rozszerzająco. Skarżąca wskazała również na pojęcie zagadnienia wstępnego, które zgodnie z doktryną prawa obejmuje tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej bądź sądu powszechnego. Nadto, skarżąca podniosła, iż wobec braku prawomocności wyroku WSA w Bydgoszczy, stwierdzającego nieważność uchwały nr [...], organ orzekający powinien wydać decyzję w oparciu o wspomnianą uchwałę, która w związku z powyższym nadal obowiązuje.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Istotą tego sporu jest ustalenie zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy występowania w rozpoznawanej sprawie zagadnienia wstępnego, które, zdaniem SKO obligowało je do zawieszenia postępowania administracyjnego. Istnienia takiego zagadnienia SKO upatrywało w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ważności uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. To postępowanie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 796/17 stwierdzającego nieważność ww. uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie stanowiło w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Innymi słowy, przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak: NSA w orzeczeniach: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06).
W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.
Orzekając o zasadności skargi na uchwałę Rady M. T. z [...] lutego 2017 r. Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął kwestii materialnoprawnej, która warunkuje taki a nie inny sposób rozstrzygania w sprawie udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale dokonał oceny, czy ww. uchwała została podjęta z zachowaniem wszelkich warunków prawnych pozwalających funkcjonować jej jako akt prawa miejscowego. Innym słowy – Sąd Administracyjny nie wypowiadał się jak należy zastosować prawo (rozstrzygając kwestię, która stanowi jedną z przesłanek w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na sprzedać napojów alkoholowych), ale wypowiedział się odnośnie tego, czy dany akt (który może mieć zastosowanie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych) jest obowiązującym prawem.
Okoliczność, że w toku postępowania o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych został wydany nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiocie tego zezwolenia, nie może zatem zostać uznana za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu. Także po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 796/18), stwierdzającego nieważność uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], ten akt prawa miejscowego pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę prawną rozstrzygnięć wydawanych w sprawach indywidualnych. Do momentu prawomocnego wyeliminowania tej uchwały z systemu aktów prawnych kształtuje ona zatem – jako akt prawa miejscowego - zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca wprost w art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a.") odnośnie aktów prawa miejscowego wyłączył zasadę, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Mając na względzie treść art. 61 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy zaś przyjąć, że Sąd nie ma możliwości wstrzymania wykonania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, która weszła w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1015/14).
W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie można przyjąć, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi na uchwałę Rady M. T. z [...] lutego 2017r. wprowadzającej zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie stacji paliw, a tym samym, że rozstrzygnięcie skargi na tego typu uchwałę jest zagadnieniem wstępnym w sprawie niniejszej. A skoro tak, to możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu oraz uchwałę Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r., co czyni bezzasadnym zawieszenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Ubocznie tylko zauważyć w tym miejscu należy, że ewentualne prawomocne stwierdzenie przez sąd administracyjny w oparciu o normę art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności uchwały Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. po wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi przesłankę do wzruszenia tej decyzji w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd rozstrzygnął, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).