Uzasadnienie
Dorota i Marek K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. nr [...] uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] 2003r. nr [...] i przekazującą do ponownego rozpatrzenia sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dobudowanym na działce nr [...] przy ul. [...]j w K. W dniu [...] 2003r decyzją nr [...] zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami na terenie w/ wym. działki nr [...]. Następnie w dniu [...] 2003r. skarżący złożyli wniosek do organu architektoniczno - budowlanego o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę "budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dobudowanym" na w/ wym. działce.
W dniu [...] 2003r. Burmistrz Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dobudowanym. Swoje rozstrzygnięcie organ wydał w oparciu o przepisy stanowiące materialno-prawną podstawę zawarte w art. 28, art.33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r, poz.1126 z późno zm.) oraz na podstawie art. l04 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz.1071 z późno zm.).
Organ I instancji działając na mocy art. 36 ust. l ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2003r. Nr 207, poz. 2016) nałożył na inwestora warunki. Między innymi zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących projektowanych przyłączy do budynku celem uzyskania zgody na ich wykonanie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Anna i Jerzy D.- właściciele działki sąsiedniej nr [...]. W ich przekonaniu usytuowanie garażu w granicy działki [...] z ich działką ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń na parterze w ich istniejącym budynku mieszkalnym. Uzasadniając powyższe podnieśli, iż obiekt realizowany będzie na granicy działki nr [...], a wysokość garażu na granicy wynosić będzie ponad [...].
Powołali się również na decyzję o warunkach zabudowy, w której brak jest informacji o konieczności określonego sposobu zabudowy budynków gospodarczych i garaży na granicy działek w ten sposób, aby budynki te łączyły się ze sobą.
W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że kwestie związane z sytuowaniem budynków w granicy reguluje § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem Wojewody z przepisu tego wynika, że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy.
W ocenie organu odwoławczego z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie wynika możliwość sytuowania budynku w granicy działki. Dalej Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji pozytywnie powinien rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z niej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a ponadto nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej. Jednym z argumentów przytoczonych w decyzji była okoliczność, iż na działce sąsiedniej brak jest budynku usytuowanego w granicy.
Kolejnym argumentem Wojewody, który przemawiał za kasacją decyzji pierwszoinstancyjnej było to, iż stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym naruszone zostały art. 10 § 1 i 61 k.p.a. Organ podkreślił, że nie wszystkie strony postępowania były poinformowane o wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto w ocenie organu, decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje również garaż dobudowany, co stanowi naruszenie art. 35 ust.1 pkt l lit.b ustawy z dnia 07.07. 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 - tekst jednolity). Również decyzja ta nakłada na inwestora obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, a z akt sprawy (projektu) nie wynika, aby dokonano tego uzgodnienia.
W końcowej części uzasadnienia organ powołując się § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, z późno zm.), odniósł się również do kwestii nasłonecznienia.
Od powyższej decyzji organu II instancji skarżący wnieśli do Sądu skargę, w której zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowisko swoje uzasadnili tym, iż w decyzji z dnia 2 kwietnia 2004r. w błędny sposób przytoczono przepisy prawne oraz stan faktyczny. Skarżący nie zgadzają się z dokonaną przez organ wykładnią § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ich zdaniem plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwarzają możliwość sytuowania budynków w granicach działki. Z tego względu jako nietrafiony skarżący uznali argument organu, iż na działce sąsiedniej brak jest budynku usytuowanego w granicy. Ich zdaniem z brzmienia przepisu wynika możliwość usytuowania budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli zostanie spełniony jeden z warunków, o których mowa w przepisie.
Dlatego w ich ocenie organ II instancji błędnie twierdzi, że oba warunki muszą być spełnione równocześnie. Ponadto organ bezpodstawnie przyjął, że nie wszystkie strony postępowania były poinformowane o wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący uważają, że nie zostały naruszone art. 10 § 1 i 61 k.p.a. Nie zgadają się również z tym, iż powodem uchylenia decyzji było naruszenie art. 35 ust.1 pkt1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz brak "uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w Zespole Uzgadniania Dokumentacji i Projektowej".
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne - art.3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz 1270 z póżn. zm.) - dalej: P.p.s.a.
W ocenie Sądu na tle rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga to, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W związku z powyższym rola Sądu przy kontroli zaskarżonej decyzji sprowadza się w tym konkretnym przypadku do oceny, czy w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji wystąpiły braki w dowodach, czy też wadliwość postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w całości, bądź też w znacznej części. W przypadku wystąpienia powyższych przesłanek dalsza rola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy korzystając z dyspozycji powyższego artykułu wskazał okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W tym miejscu należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie przesądza o merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, gdyż ta instytucja proceduralna ogranicza się do przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części.
W ocenie Sądu wskazane przez Wojewodę [...] błędy popełnione przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego świadczą o tym, że organ kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia miał na celu zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Sąd oceniając w zaskarżonej decyzji, czy organ postąpił zgodnie z prawem powołując się na przesłanki art. 138 § 2 Kpa nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania dostrzegł w nieprawidłowy sposób przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdza, że nie ze wszystkimi przesłankami stanowiącymi podstawę jej uchylenia można się zgodzić.
Otóż, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej stanowi jej integralną część.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2003r. posiada dwa załączniki, tj. mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1: 1000 oraz rysunek planu w skali 1: 1500.
Z mapy (skala 1: 1000) załączonej do decyzji wynika, że na działce nr [..] stanowiącej własność skarżących naniesiony został w granicy z działką nr [...] budynek gospodarczy.
W piśmie organu I instancji z dnia [...] 2004r. przekazującym odwołanie Anny i Jerzego D. w trybie art. 133 do rozpatrzenia przez Wojewodę, Burmistrz K. również powołuje się na tę samą mapę stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i wskazuje na sposób zabudowy budynków gospodarczych, czy też garaży w granicy jako bliźniaczy.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu należy przyjąć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji dopuszcza możliwość zabudowy w granicy działek nr[...] i nr [...].
W ocenie Sądu nie został naruszony również § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowił na dzień wydawania decyzji organu I instancji (15 grudnia 2003r.), że budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli:
- 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź
- 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie:
- a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany,
- b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.
W rozpatrywanej sprawie decyzja lokalizacyjna dopuszczała usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W związku z tym nie był wymagany do spełnienia warunek zawarty w § 12 ust 6 pkt 2 powyższego rozporządzenia. Dlatego zarzuty strony skarżącej w tym zakresie są uzasadnione.
Należy natomiast zgodzić się z organem, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wszystkie strony mogły mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest potwierdzeń odbioru powyższej decyzji. W jej treści została zawarta informacja, iż decyzję otrzymują właściciele działki nr [...], jednak w ocenie Sądu jest to niewystarczające.
W ten sam błędny sposób określona została strona postępowania w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...] 2003r. W części decyzji została zawarta informacja, iż rozstrzygnięcie otrzymują "właściciele działki [...] w K." bez wskazania kto jest stroną postępowania. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji załączone do akt administracyjnych dowodzi, iż decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego doręczono tylko Jerzemu D. Brak natomiast w aktach dowodu na okoliczność doręczenia jej Annie D. W tych okolicznościach nie można w ocenie Sądu ponad wszelką wątpliwość przyjąć, że Anna D. jako strona postępowania miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i że w ogóle decyzja została jej doręczona.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W ocenie Sądu zawarcie w decyzji informacji, iż do wiadomości otrzymują ją " właściciele działki [...]" bez wskazania stron postępowania z imienia i nazwiska oraz adresu doręczenia jest wystarczającą przesłanką, aby mieć wątpliwości, czy strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Natomiast żądanie skarżących skierowane do Sądu o przeprowadzenie dowodu z doręczenia decyzji Annie i Jerzemu D. nie może zostać uwzględnione przez Sąd z prostego powodu. Sądy administracyjne badają legalność decyzji administracyjnych. Powyższe przejawia się w tym, iż Sąd bada, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa w dacie jego wydania.
Sąd natomiast nie prowadzi postępowania dowodowego i zgodnie z ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada takich uprawnień. Tak więc żądanie skarżących co do przeprowadzenia dowodu z doręczenia, może zostać dokonane tylko w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej.
Skoro na etapie wydawania zaskarżonej do Sądu decyzji były wątpliwości co do doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkim stronom postępowania, to z pewnością był to wystarczający powód do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozparzenia przez ten organ.
W ocenie Sądu nie została ponad wszelką wątpliwość wyjaśniona przez organ kwestia uzgodnienia projektu w zakresie przyłączy w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (obowiązek nałożony na skarżących w decyzji o warunkach zabudowy - pkt 5 rozstrzygnięcia). Organ powinien ze wskazaniem przepisu prawa wyjaśnić stronie postępowania, z czego powyższy obowiązek wynika. Wymaga tego zasada zaufania zawarta w art. 8 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Przesłanką nie wyjaśnioną w postępowaniu przed organem I instancji była również kwestia zacienienia podnoszona przez strony odwołujące się. Na etapie prowadzonego postępowania przez organ I instancji strony nie zostały powiadomione przez organ o wszczęciu postępowania w sprawie, bowiem w aktach sprawy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczonego sąsiadom - D. Tym samym organ I instancji naruszył obowiązki wynikające z art. 61 k.p.a.
Strony pozbawione czynnego udziału w postępowaniu, dopiero na etapie wniesionego odwołania podniosły kwestię naruszenia przepisów o nasłonecznieniu. Gdyby strony brały udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, zagadnienie to zgłoszone jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2003 znalazłoby być może przy staranności organu wyraz w jej uzasadnieniu. Podniesienie tego problemu na etapie odwołania w ocenie Sądu było przesłanką do uchylenia decyzji Burmistrza K., celem zbadania zgodności projektu budowlanego z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zacienienia, gdyż wysokość planowanego garażu 5 m, mogła budzić uzasadnione wątpliwości..
Tak więc w świetle powyższego Sąd dostrzegł, że luki w prowadzonym postępowaniu dowodowym, były na tyle istotne, że bez wyjaśnienia wielu kwestii przedwcześnie organ orzekł o wydaniu pozwolenia i zatwierdzeniu projektu budowlanego w związku z planowaną inwestycją.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przy sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Z tego też względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz. 1270 z późn. zm.).