Uzasadnienie
II SA/Bd 68/ 20
Postanowieniem z dnia [...] 2019r., nr [...] Dyrektor Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) oraz art. 106§ 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], która przylega do drogi wojewódzkiej nr [...] relacji: Droga [...] ze względu na przewidzianą w ust. 2.3. pkt h) obsługę komunikacyjną budynku usługowo-handlowego zaplanowanego do pobudowania na przedmiotowej działce z drogi wojewódzkiej nr [...], gdyż działka posiada dostęp do drogi wewnętrznej ustanowionej na działce [...] ze zjazdem z tej drogi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że droga wojewódzka do której wnioskodawca planuje lokalizację nowego zjazdu jest drogą kategorii Z (zbiorczą) o dużym natężeniu ruchu, który wzrośnie ze względu na tereny zainwestowane. Wywiódł przy tym, że każdy dodatkowy zjazd stwarza potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez tworzenie nowych punktów kolizji. Organ dodał, że fakt przylegania granicy przedmiotowej działki do drogi wojewódzkiej nie przesądza o tym, że na całej swej długości posiada ona dostęp do drogi publicznej. Stwierdził ponadto, że właściciele działek [...] będą również wnioskować o bezpośrednie zjazdy z drogi wojewódzkiej. Zwrócił także uwagę, że dla działek [...] i [...] w latach 2010 i 2011 zostały wydane postanowienia opiniujące projekt decyzji Wójta Gminy [...] przewidujący obsługę komunikacyjną przedmiotowych działek z drogi wewnętrznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. P. od wyżej wskazanego postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie kierowała się zasadą wyrażoną w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, iż zapewnienie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy Z (jaką jest droga wojewódzka nr [...]) polega na ograniczeniu liczby zjazdów szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka ma już zapewniony dostęp do tej drogi poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej. Projektowanie kolejnego zjazdu dla budynku handlowo- usługowego, który docelowo miałby stanowić zjazd publiczny, a nie indywidualny, naruszałoby tę zasadę. W ocenie organu odwoławczego, nie istniała potrzeba wykazywania, że dojdzie do wzrostu natężenia ruchu drogowego na przedmiotowej drodze. Odnosząc się do informacji przedłożonych przez żalącego, mających wskazywać na to, że droga wojewódzka nr [...] nie jest drogą ruchliwą, SKO zwróciło uwagę, że dane te pochodzą z 2015 r., a powszechnie znany jest trend wzrostu natężenia. Dodało też, że w jego ocenie dodatkowy zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie P. P. zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że skomunikowanie działki poprzez drogę wewnętrzną wraz z postulatem ograniczenia częstotliwości zjazdów uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia, podczas gdy postulat ten nie może być przesłanką do uniemożliwienia dojazdu do budynku handlowo-usługowego;
- 2) przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiały dowodowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowe postępowanie dotyczy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945).
Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. (Dz.U. z 208, poz. 2068 ze zm.) – dalej jako "u.d.p." zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przywołany wyżej przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], sklasyfikowanej jako droga zbiorcza "Z". W tych okolicznościach zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na przedmiotowej, w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, w szczególności zaś przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Z uzasadnienia postanowień wydanych przez organy obu instancji wynika, że organy potraktowały powyższy przepis jako w zasadzie wykluczający możliwość realizacji zjazdu z terenów przeznaczonych pod nową zabudowę na drogę klasy Z. Świadczy o tym bardzo ogólnikowa argumentacja użyta przez organy nie nawiązująca w zasadzie do przedmiotowej inwestycji. Organu nie przywołały bowiem żadnych konkretnych okoliczności, wskazujących na to, że włączanie działki skarżącego do ruchu drogowego w planowanym miejscu spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Również dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala przyjąć, by stanowisko organów uzgadniających oparto na wynikach jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.
Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, przekonującą uzasadniając zajmowane stanowisko.
Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne.
Organ uznając, że planowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym powinien przedstawić konkretne informację uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze wojewódzkiej, obejmujących liczbę zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki skarżącego, odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze. Organy nie zbadały, czy w ogóle proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi wojewódzkiej, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym.
Tym samym powoływanie się, jak to czyniły organy uzgadniające, na konieczność ograniczania liczby zjazdów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez uprzedniego rozważenia, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wyjeżdżała z terenu nieruchomości na drogę wojewódzką, rozstrzygnięcie organów uzgadniających jest przedwczesne.
Brak przeprowadzenia przez organy uzgadniające obu instancji postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. które doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.,) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ uzgadniający winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi zweryfikowanie planowanych rozwiązań komunikacyjnych z punktu widzenia wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z uwzględnieniem indywidulanej sytuacji skarżącego.