Uzasadnienie
II SA/ Bd 697/04
Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] uchylającą w całości decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie wymeldowania W. K. z miejsca pobytu stałego w miejscowości R..
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie poniżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego.
Pismem z dnia 10 grudnia 1998r. Z. K. zwrócił się do Urzędu Gminy w Z. W. o wymeldowanie brata, W. K., z miejsca zameldowania na pobyt stały - R. Z. K. przesłuchany w dniu 22 lutego 1999r. do protokołu świadka zeznał, że W. K. zameldowany jest w jego mieszkaniu od urodzenia, lecz od około trzech lat nie przebywa w miejscu stałego zamieszkania i nie potrafi on określić miejsca jego pobytu. W wyniku wywiadu przeprowadzonego przez Komendę Miejską Policji ustalono, że W. K. po raz ostatni widziano w miejscu stałego pobytu w czerwcu 1997r.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 29 kwietnia 1999r. sygn. akt. [...] ustanowiono dla nieobecnego W. K. ostatnio zamieszkałego R. gm. Z. W. kuratora w osobie W. M. dla ochrony praw w toczącym się przed Urzędem Gminy w Z. W. postępowaniem o wymeldowanie z miejsca stałego zamieszkania. Następnie Wójt Gminy decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o wymeldowaniu W. K. z miejsca pobytu stałego. W dniu 12 stycznia 2004r. W. K. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z. W. o wymeldowaniu go z pobytu stałego. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, gdyż w trakcie jej wydania odbywał on karę pozbawienia wolności od 29 kwietnia do 10 listopada 1999r. Z uwagi na okoliczność, że organem właściwym rzeczowo do rozpoznania odwołania był Wojewoda [...], organ ten w dniu [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 50 ust. 3 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.)
W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszone zostały zasady określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7,10,39, 77§ 1 k.p.a.
Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest doręczyć stronom postępowania pisma za pokwitowaniem. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodu doręczenia stronom postępowania korespondencji do nich kierowanej, w szczególności brak dowodu, że miało miejsce doręczenie decyzji organu I instancji. Dowód doręczenia decyzji stronom postępowania bądź ich przedstawicielom wywołuje skutki prawne. W ocenie organu z tego też względu brak podstaw do uznania, że powyższa decyzja stała się prawomocna z dniem 15 czerwca 1999r. Tak więc, organ wychodząc z założenia że zaskarżona decyzja jest nieostateczna wskazał na pozostałe błędy, którymi zostało dotknięte postępowanie administracyjne, a mianowicie stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu oraz w niedostateczny sposób zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe. Przede wszystkim w toku dalszego postępowania dowodowego zadaniem organu jest ustalenie, czy opuszczenie miejsca pobytu stałego związane było z aresztowaniem.
W trakcie ponownego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji ustalono, że od około 6 lat W. K. nie mieszka ani nie utrzymuje żadnych kontaktów z bratem oraz z bratową. Informację powyższą uzyskano od bratowej wymeldowanego, J. K. (K - akt adm. 43).
W dniu 2 kwietnia przesłuchany do protokołu Z. K. potwierdził fakt nie przebywania brata w miejscu stałego zameldowania (K- akt adm. 44). Również o stosowne wyjaśnienia został wezwany osadzony W. K. (K- akt adm. 37), który nie przedstawił nowych dowodów w sprawie (K- akt adm. 41).
Wszystkim stronom postępowania został zapewniony czynny udział w postępowaniu. W. K. został również przesłuchany w areszcie śledczym w związku z prowadzoną sprawą (K- akt adm. 58).
Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Z. W. po rozpatrzeniu odwołania wymeldowanego od decyzji z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Od powyższej decyzji W. K. wniósł odwołanie, w którym domaga się uchylenia wydanej decyzji przez organ I instancji.
W dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wymeldowania W. K. z miejsca pobytu stałego w miejscowości R. Organ II instancji przy orzekaniu powołał się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w obecnie obowiązującym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887), zobowiązuje organ gminy do wydania z urzędu lub na wniosek strony decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Organ w uzasadnieniu powołał się na pogląd zaczerpnięty z orzecznictwa, iż opuszczenie miejsca zameldowania na pobyt stały w związku z pobytem w zakładzie karnym nie jest dobrowolne i nie ma charakteru trwałego. Warunek opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust.2 o ewidencji ludności jest spełniony, jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2003r., sygn. akt V 2436/02, wyrok z dnia 24 września 2003r. sygn. akt SA/Bd 1840/03). Z powyższych względów organ odwoławczy odmówił wymeldowania z miejsca pobytu stałego brata skarżącego.
Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. K. Wydanej decyzji zarzucił błędne ustalenia w stanie faktycznym, gdyż W. K. opuścił miejsce stałego pobytu w 1997r. i na przełomie 1998r. Właśnie ta okoliczność zainicjowała złożenie wniosku o wymeldowanie brata. Natomiast datą rozpoczynającą pobyt w/wym. w areszcie śledczym jest [...] sierpień 1998r. Ponadto zgodnie z wolą zawartą w testamencie sporządzonym przez matkę obydwu braci, W. K. nie posiada żadnego prawa do zamieszkiwania pod wskazanym powyżej adresem.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne.
Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższe uregulowanie nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Użyty w przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowanie zakończone decyzją ostateczną (np. uchylającą decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a.) Przesłanką zastosowania przepisu zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji popełniły błędy proceduralne przy wydawaniu swoich decyzji, a uchybienia te w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Otóż, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 1999r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu W. K. z miejsca pobytu stałego.
Stosownie do postanowień art. 34 § 1 k.p.a., który stanowi iż organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Z uwagi na nie znane miejsce pobytu W. K., postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 29 kwietnia 1999r. sygn. akt. [...] ustanowiono dla osoby nieobecnej kuratora.
W wyniku wniesionego w dniu 12 stycznia 2004r. odwołania przez W. K. od decyzji Wójta Gminy Z. W. o wymeldowaniu go z pobytu stałego, organ II instancji w dniu [...] 2004r. wydał decyzję, na mocy której w trybie art. 138 §1 ust. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że zaskarżona decyzja jest nieostateczna, gdyż aktach przedmiotowej sprawy organ stwierdził brak dowodu doręczenia stronom postępowania korespondencji do nich kierowanej, w szczególności brak dowodu, że miało miejsce doręczenie decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do powyższego, w ocenie Sądu, należy uznać za nieprawidłowy wykazany przez organ II instancji tok rozumowania.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest doręczyć stronom postępowania pisma za pokwitowaniem.
Stwierdzony przez organ w aktach sprawy brak dowodów doręczenia korespondencji stronom, nie przesądza jeszcze o tym, że doręczenie w ogóle nie miało miejsca. Z treści decyzji wynika, że decyzja winna być skierowana do Z. K. oraz do ustanowionego w sprawie kuratora. Z uwagi na brak dowodów doręczenia korespondencji stronom należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, w konsekwencji którego stwierdzonoby ponad wszelką wątpliwość, czy doręczenie było skuteczne, czy też nie. Gdyż zgodnie z zasadą zawartą w art.
- § 1. k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Dowodem takim w przypadku skierowania do adresata pisma w formie pocztowej przesyłki poleconej będzie rejestr dzienny doręczanych przesyłek poleconych znajdujący się w urzędzie pocztowym właściwym do doręczenia tej przesyłki. Również pomocne byłoby zapytanie kuratora i Z. K., czy doręczono im decyzję. Organ jednak zaniechał przeprowadzenie postępowania dowodowego i oparł rozstrzygnięcie na domniemaniu, a to w konsekwencji wskazuje na wadliwość procedury postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego przedwczesne było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] 2004r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten znajduje wyłącznie zastosowanie do decyzji nieostatecznych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ nie upewnił się, czy decyzja organu I instancji była decyzją ostateczną. Gdyby nawet decyzja Wójta Gminy nie została doręczona stronom, to należałoby przyjąć, że nie weszła ona do obrotu prawnego, a wówczas również wydanie decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiłoby naruszenie prawa.
Tak więc postępowanie organu naruszyło zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zdaniem Sądu z uwagi na powyższe, następne decyzje wydane w sprawie należało uchylić.
Wyjaśnienie charakteru prawnego decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 1999r. nr [...], a więc ocena, czy jest to decyzja ostateczna i czy w ogóle decyzja ta weszła do obrotu prawnego, stworzy podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i rozpatrzenia pisma W. K., zatytułowanego odwołanie z dnia 12 stycznia 2004r.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na mocy art. 135, art.145 §1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.