Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., nr RI.6730.183.2022, Wójt Gminy Fabianki, po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o. o. w T. (skarżącej spółki) ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N., gmina F.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p."). W załączonej do decyzji analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy terenu planowanej inwestycji stwierdzono, że w dla inwestycji nie istnieje wymóg spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. albowiem elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji uczestnicy postępowania: W. i M. D. wskazali, że inwestycja nie była z nimi konsultowana, a jej realizacja spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości, sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Nie zgodzili się też z twierdzeniem, jakoby budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW nie wymagała spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz warunku z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr KO.411.721-722.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło decyzję I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 500 kW nie jest inwestycją objętą hipotezą art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a jej zrealizowanie winno być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Na potwierdzenie swego stanowiska SKO przywołało orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazało, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro jej realizacji na wskazanym terenie nie przewidują ustalenia obowiązującego studium.
W skardze na powyższą decyzję spółka S. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie;
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wadliwego ustalenia znaczenia normy prawnej i odrzucenie jednoznacznego językowego jej brzmienia,
- 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym wbrew powszechnie przyjętej praktyce,
- 4) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę,
- 5) art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie w sprawie,
- 6) art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie, pomimo dyspozycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Uzasadniając skargę spółka wskazała, że przepisy nie nakładają obowiązku zgodności wydawanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z ustaleniami studium, będącym jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącej nie jest też konieczne uprzednie ustalenie w m.p.z.p. lokalizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Skarżąca spółka wskazała, że zamierzona przez nią inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i korzysta ze zwolnienia z obowiązku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W jej ocenie powyższe potwierdza dominujące obecnie orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do braku możliwości stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wobec elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot kontroli stanowi odmowna decyzja organu odwoławczego w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym N., gmina F.. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez SKO, że inwestycja o takim charakterze nie została przewidziana – na terenie wskazanym we wniosku – w ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Fabianki, przyjętym uchwałą Rady Gminy Fabianki z dnia 14 czerwca 2000 r., nr XVIII/144/2000. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje skarżąca spółka, w ocenie której ustalenia studium są w sprawie nieistotne, a wobec zamierzonej przez nią inwestycji zastosowanie winien mieć art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: t.j.
Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1MW na terenie o pow. 0,87 ha. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl art. 61 ust. 3.u.p.z.p., do spornej inwestycji nie należy stosować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Błędnie wywiódł organ odwoławczy, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy stosować jedynie do instalacji o mocy do 500 kW. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21 (dostępny jw.), w którym wskazano, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 500 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii.
Argumentem za zasadnością poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy nie może być również to, że tylko na obszarach wskazanych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Organ powołał się tu na art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
- 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby on podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.
Taka argumentacja znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie NSA – por. wyroki NSA w sprawach II OSK 805/23, II OSK 1482/21, II OSK 12767/21, II OSK 1219/21, II OSK 2619/22, dostępne jw.).
Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zarzuty skargi w zakresie wskazanych naruszeń prawa materialnego były zasadne. Organ błędnie zinterpretował art. 10 ust 2a i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. wywodząc z nich warunek dla realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w postaci uprzedniego wskazania w treści studium oraz w przepisach m.p.z.p. obszaru przeznaczonego pod taką inwestycję. Nieprawidłowa okazała się również zaprezentowana przez organ odwoławczy wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., polegająca na wyłączeniu z hipotezy tej normy elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 500 kW.
Sąd nie doszukał się wskazanych w skardze naruszeń prawa procesowego – niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie polegała na jej dowodzonej w skardze proceduralnej wadliwości, ale wynikała z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa materialnego.
Sąd nie przesądza, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy w myśl wyżej wyrażonej oceny prawnej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winny zostać ustalone. Za przedwczesną bowiem należy chociażby uznać konstatację organu I instancji, że złożony wniosek został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wskazać zatem należy, że obligatoryjnie wniosek powinien składać się z części graficznej oraz z części opisowej. Część graficzna ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem. Musi ona zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapy muszą być w odpowiedniej skali, tj. 1:500 lub 1:1000, zaś w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień.
Po pierwsze, w charakterystyce niniejszej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Wymagane dane należy przedstawić w formie opisowej i graficznej. W części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Tymczasem analiza wniosku już w zakresie określenia parametrów technicznych zamierzonej inwestycji nie pozwala na stwierdzenie, że wniosek jest w tym zakresie kompletny. We wniosku określono m.in., że inwestycja składać się będzie z zespołu paneli fotowoltaicznych ("do 5000 sztuk") posadowionych na konstrukcjach wsporczych o maks. wysokości konstrukcji 4,6 m, i o łącznej mocy 1 MW. Zauważyć należy, że na planowaną inwestycję składają się wszystkie elementy farmy fotowoltaicznej i we wniosku należy wskazać ich parametry techniczne. Poza liczbą i łączną mocą paneli będzie to moc i powierzchnia jednostkowa paneli, liczba planowanych stołów i rzędów w jakich będą umiejscowione stoły, powierzchnia zajęcia przez stoły, system umiejscowienia, powierzchnia dojazd, miejsc postojowych, parametry kontenerowej stacji transformatorowej. Parametrów tych zabrakło we wniosku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że wniosek nie określa także planowanej powierzchni zabudowy poszczególnych elementów farmy fotowoltaicznej. Skarżąca wskazuje w nim jedynie, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,87 ha.
Wskazać nadto należy, że zgodnie z wnioskiem inwestycja realizowana ma być na części działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Wyodrębnienie terenu inwestycji na załączniku mapowym w skali 1:1000, choć wykonane formalnie prawidłowo (na mapie w odpowiedniej skali), nie pozwala na jednoznaczne określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wytyczony przez inwestora teren ma kształt prostokątu opisanego prostymi na punktach A-D. Lokalizacja w przestrzeni odcinków A-B, B-C, C-D i D-A nie została określona w sposób konkretny. Brak jest określenia ich długości oraz lokalizacji punktów, na których oparto poszczególne odcinki. Brak jest zatem wiarygodnych odnośników dla możliwości jednoznacznego określenia terenu inwestycji oraz jego powierzchni.
Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. Pamiętać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany w następnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może stać się niewykonalna, nie będzie bowiem możliwa ocena zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Linie wyznaczające granice terenu inwestycji winny zostać tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii).
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i samodzielne usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ewentualnie rozważenie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).