Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., II SA/Bd 705/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2023r. nr [...]

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Prezydent M. B., po rozpoznaniu wniosku skarżącej M. J. z dnia [...] października 2022 r., odmówił jej przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśniając powody wydania decyzji odmownej wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego pod adresem ul. [...]/[...] w B. w dniu [...] stycznia 2023 r. ustalono: że źródłem ogrzewania jest piec kaflowy na paliwo stałe, jednak rodzajem paliwa stosowanego do ogrzewania mieszkania jest drewno; brak było pod wskazanym adresem węgla do ogrzewania mieszkania; stwierdzono stosowanie spalania odpadów. W związku z tym organ stwierdził, że skoro mieszkanie nie jest ogrzewane węglem to tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania wnioskowanego dodatku zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z. 2023 r. poz. 141 ze zm., dalej jako "u.d.w.").

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że mieszkanie opala węglem i drewnem, jednak od jesieni nie było możliwości zakupu węgla w żadnej składnicy w B., więc gdy skończył jej się zapas opału który miała zmuszona była zakupić drewno (nie w pełni wysuszone oraz resztki boazerii na rozpałkę), które były wtedy dostępne, co akurat zbiegło się z kontrolą pieca przeprowadzaną przez organ. Podkreśliła ponadto, że w poprzednich latach kupowała węgiel na co ma część paragonów, których jak wskazała, organ nie chciał jednak przyjąć przed wydaniem decyzji.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, rodzajem stosowanego paliwa do ogrzewania mieszkania skarżącej było drewno, a ściślej jego odpady w postaci drewna lakierowanego, paneli podłogowych i wilgotnego drewna. Wobec tego SKO wskazało, że zasilanie źródła ciepła innymi paliwami, np. drewnem, wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Kolegium wskazało jednocześnie, że skarżąca, która wskazała w odwołaniu, na trudności z zakupem węgla, mogła wystąpić o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych na zakup drewna kawałkowego, którym opalany był piec kaflowy.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc w niej w szczególności, że stosowanie przez nią do opału drewna związane było z sytuacją pogodową, trudnością zakupu w tym czasie węgla oraz trudną sytuacją finansową. Podkreśliła również, że w poprzednich latach zawsze opalała mieszkanie węglem, co może poświadczyć paragonami zakupu. Wskazała, że obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, więc nie stać jej na węgiel, którego ceny są wysokie. W związku z tym zmuszona była pożyczyć od znajomych pewną ilość węgla do opału, którą jednak zmuszona będzie oddać w ustalonym czasie. Podniosła również, że organy potraktowały ją niesprawiedliwie oraz że wszyscy lokatorzy budynku otrzymali dodatek węglowy, oprócz niej, której jedynym przewinieniem w momencie kontroli był brak węgla, na który nie było jej stać w tamtym czasie oraz zbyt wilgotne drewno.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.

Przeanalizowania w niniejszej sprawie wymaga legalność odmowy skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego z uwagi na to, że – jak uznały organy obu instancji - skarżąca nie stosuje jako opału węgla tylko drewno i tym samym nie spełnia przesłanek koniecznych dla przyznania jej wnioskowanego dodatku określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.d.w.

Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Ustawa ta weszła w życie z dniem 12 sierpnia 2022 r., jednakże od dnia 20 września 2022 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967). W wyniku wskazanej nowelizacji do ustawy o dodatku węglowym dodane zostały art. 2 ust. 3a i 3b. W dniu 3 listopada 2022 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, wprowadzona ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236), dodająca do niej m.in. art. 2 ust. 3c, 3d i 3e. Wójt Gminy W. wydał w niniejszej sprawie decyzję w dniu [...] stycznia 2023 roku, natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] pochodzi z dnia [...] marca 2023 r., zatem organy administracji zobowiązane były do stosowania przepisów u.d.w. w brzmieniu nadanym opisanymi wyżej ustawami zmieniającymi.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przy czym, jak stanowi art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.

Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające m.in. z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Oznacza to, że organ rozstrzygający w sprawie przyznania dodatku węglowego musi zweryfikować informacje podane przez wnioskodawcę we wniosku (art. 2 ust. 15a i 15b u.d.w.).

Ponadto istotnym jest, że wprowadzone do ustawy o dodatku węglowym unormowania m.in. art. 2 ust. 3a – 3e oraz art. 2 ust. 15a – 15g zmierzają do pełnej realizacji celu tejże ustawy, a więc zrekompensowania przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii, w tym również kosztów zakupu opału. Podkreślić przy tym należy, że ustawa nie uzależnia prawa do otrzymania dodatku węglowego od kryterium dochodowego. Ustawodawca, wyposażając organy administracji w bardzo szerokie narzędzia do weryfikacji okoliczności uprawniających do otrzymania tego świadczenia, a jednocześnie w dużej mierze upraszczając formalności proceduralne po stronie wnioskodawców, dążył bowiem do zapewnienia wsparcia finansowego jak największej liczbie gospodarstw domowych.

Pamiętać należy również, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Mając na uwadze wskazane powyżej obowiązujące przepisy prawa, Sąd uznał, że stanowiska przyjęte w niniejszej sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji w następstwie podjętych czynności oraz na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stoją w sprzeczności z zasadami postępowania obowiązującymi organy orzekające w sprawie przyznania dodatku węglowego i nie mogą zostać zaakceptowane.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika bowiem w szczególności, że w okolicznościach sprawy skarżąca, zamieszkująca w budynku wielorodzinnym pod adresem ul. [...]/[...] w B., wniosła o przyznanie jej dodatku węglowego wskazując, że jej głównym źródłem ciepła jest piec kaflowy na paliwo stałe. W aktach znajduje się ponadto deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożona przez właściciela budynku J. B., w której wskazał on że w budynku zainstalowane są m.in. 4 piece kaflowe na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy). W aktach znajduje się ponadto notatka służbowa z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika organu I instancji w dniu [...] stycznia 2023 r., podczas którego stwierdzono, że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym jest piec kaflowy na paliwo stałe, a rodzajem stosowanego paliwa jest drewno. Stwierdzono ponadto, że brak jest węgla oraz że skarżąca spala odpady, takie jak drewno lakierowane, panele podłogowe, wilgotne drewno.

Z powyższego wynika zatem, że w dniu przeprowadzania kontroli przez pracownika organu u skarżącej nie było węgla, a do ogrzewania stosowała ona drewno. Czego zresztą nie kwestionuje również sama skarżąca. Ustalenia te uznać należy jednak za niewystarczające dla odmowy przyznania dodatku węglowego. Zdaniem Sądu nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały bowiem wyjaśnione w sposób niepozostawiający wątpliwości. Zestawienie stwierdzonych podczas wywiadu okoliczności, które organ uznał za przesądzające o braku spełnienia przesłanek koniecznych dla przyznania wnioskowanego dodatku (brak węgla, stosowanie do opału drewna) z okolicznościami na które wskazuje skarżąca w odwołaniu – tj. brakiem możliwości zakupu węgla w okresie gdy przeprowadzany był wywiad środowiskowy oraz stosowaniem węgla do ogrzewania w ubiegłych latach, co skarżąca jest w stanie wykazać paragonami za jego zakup – nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia.

Stwierdzić należy, że nieprawidłowa była zatem po pierwsze decyzja organu I instancji, który opierając się na niejednoznacznym materiale dowodowym - z którego wynikała jednocześnie wola skarżącej do uzyskania dodatku węglowego, przyznawanego za stosowanie do opału m.in. węgla oraz okoliczność braku węgla w gospodarstwie domowym skarżącej w momencie przeprowadzania wywiadu środowiskowego - zamiast podjąć dodatkowe czynności w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości – np. poprzez wezwanie skarżącej do przedłożenia odpowiednich faktur za zakup węgla, czy też ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - doszedł do wniosku, że nie ma w sprawie podstaw aby uznać, że skarżąca jako źródło opału stosuje węgiel i przyjął tym samym, że nie spełnia ona zatem przesłanek dla przyznania jej wnioskowanego dodatku.

Odnosząc się zaś do zaskarżonej decyzji wydanej przez SKO wskazać należy, że również organ odwoławczy dopuścił się przedwczesnego rozstrzygnięcia. Przy czym wadliwość organu odwoławczego jest tym większa, że w treści odwołania skarżąca zamieściła dodatkowe obszerne wyjaśnienia dotyczące kwestii stosowania w dniu kontroli organu I instancji do opału drewna, a nie węgla. Wskazała przy tym, że posiada faktury za zakup węgla, których - jak podkreśliła – organ przed wydaniem decyzji nie chciał przyjąć do wglądu. Do okoliczności tych organ odwoławczy jednak nawet się nie odniósł, poprzestając na stanowisku, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie podejmując jakichkolwiek samodzielnych czynności w sprawie.

Formalistyczne podejście do sprawy zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym okoliczności takie jak kwestia naocznego stwierdzenia w danym momencie podczas oględzin przez pracownika, że w gospodarstwie domowym skarżącej znajduje się drewno a nie węgiel (mimo iż skarżąca wyjaśniała, że pali również węglem ale z uwagi na brak dostępności węgla oraz kiepską sytuację finansową w danym momencie go nie posiadała) mają prymat nad faktycznym stanem rzeczy (który po ponownym przeprowadzeniu postępowania może okazać się zgoła inny) w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.

Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaprzestanie ich wykorzystywania w momencie kiedy w sprawie nadal pozostawały wątpliwości i tym samym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy przez organy świadczy o zawężeniu ustaleń organów obu instancji, które ocenić należałoby jako zbyt lakoniczne i formalistyczne. Ponadto działanie to przeczy dążeniu do jak najpełniejszego wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób zgodny z inicjatywą i wolą ustawodawcy. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego uchybienia zostaje przy tym okoliczność przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, skoro po jego przeprowadzeniu nadal pozostawały w sprawie wątpliwości. Istotna jest zatem konieczność podejmowania stosownych działań i korzystania ze wszystkich możliwych środków przez organy do czasu, gdy nie wyjaśnią istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.