Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2003 r. sygn. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. na podstawie art. 66 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w dniu [...] 2003 r. decyzję nr [...] nakazującą Jolancie N. właścicielce i zarządcy budynku przy ul. [...] w I. w terminie natychmiastowym dokonanie naprawy ściany na parterze oficyny między mieszkaniem nr [...] a pomieszczeniem gospodarczym, niezbędnego zabezpieczenia pomieszczenia gospodarczego przed dostępem ludzi, łącznie z umieszczeniem tablicy ostrzegawczej przed wejściem oraz uzupełnienia i naprawy balustrady drewnianego podestu na piętrze oficyny i schodów zewnętrznych.
W dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. skierował do Jolanty N., powołując się na art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968), upomnienie wzywające ją, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w kwocie 5000 zł, do wykonania obowiązków wynikających z wyżej wymienionej decyzji z dnia 7 stycznia 2003 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia.
Odpowiadając na pisma Jolanty N. organ nadzoru budowlanego poinformował ją, że zakres koniecznych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie istnieją prawne i faktyczne możliwości udzielenia jej ze środków publicznych pomocy finansowej na wykonanie tychże robót, zaś Prezydent Miasta I. stwierdził brak potrzeby wykwaterowania na okres remontu najemcy lokalu nr [...], gdyż wyraził on zgodę na opróżnienie i udostępnienie pokoju przyległego do pomieszczenia gospodarczego.
Następnie w dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nałożeniu na Jolantę N. grzywny w kwocie 5000 zł celem przymuszenia w związku z niewykonaniem robót objętych decyzją, zamieszczając w nim pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia, stosownie do art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
W zażaleniu z dnia [...] 2003 r. na powyższe postanowienie wyżej wymieniona podniosła, iż przed doręczeniem postanowienia dokonała remontu ściany, a opóźnienie w tym zakresie wynikło z winy najemcy lokalu nr [...], który dopiero w końcu czerwca udostępnił lokal, zaś remontu schodów nie jest w stanie przeprowadzić z uwagi na przewidywany wysoki koszt i nie dysponowanie na ten cel środkami finansowymi. W tym samym dniu złożyła również wniosek o umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia.
Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. odmówił umorzenia grzywny nałożonej postanowieniem z dnia [...] 2003 r. uzasadniając swe stanowisko nie naprawieniem schodów zewnętrznych i balustrady. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia Jolanty N. wydał w dniu [...] 2003 r. postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] 2003 r. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania stwierdzając, iż do postanowienia o nałożeniu grzywny nie dołączono zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) odpisu tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 32 ustawy oraz w postanowieniu nie wskazano terminu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co uchybia przepisowi § 2 pkt 2 art. 122. Nadto z uwagi na to, że strona wniosła zarzuty wskazujące na niemożność wykonania wszystkich wynikających z decyzji obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. winien w tym zakresie zając stanowisko w formie postanowienia, na które zgodnie z art. 34 § 5 ustawy służy zażalenie.
Po przeprowadzeniu w dniu [...] 2003 r. oględzin w oficynie budynku mieszkalnego przy ul. [...] i ustaleniu, że jakkolwiek wyremontowano ścianę mieszkania nr [...], to nadal nie naprawione pozostają schody na I piętro, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. postanowieniem z dnia [...] 2004 r. nr [...] stwierdzając, iż mimo upomnienia z zagrożeniem z dnia [...] 2003 r. nie wykonano decyzji ostatecznej z dnia [...] 2003 r., orzekł o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożeniu w celu przymuszenia na właścicielkę budynku - na podstawie art. 119, 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - grzywny w kwocie 5000 zł. W postanowieniu określono, że nakazy decyzji należy zrealizować z zagrożeniem wykonania zastępczego w trybie natychmiastowym, a grzywnę uiścić do [...] 2004 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone Jolancie N. wraz ze stanowiącym załącznik do niego odpisem tytułu wykonawczego.
Zażaleniem z dnia [...] 2004 r. Jolanta N. zaskarżyła postanowienie z dnia [...] 2004 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a pismem z dnia [...] 2004 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. o umorzenie nałożonej grzywny podnosząc zarzuty, iż roboty związane z naprawą ściany na parterze oficyny zostały zakończone [....] 2003 r. o czym powiadomiła organ, a sprawa schodów w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. będzie obecnie rozpatrywana przez NSA, przy czym dokonała już naprawy szczebli tychże schodów.
W dniu [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wydał na mocy art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) postanowienie sygn. [...] wyrażające stanowisko wierzyciela wobec zarzutów zawartych w piśmie Jolanty N. z dnia [...] 2004 r. dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji z dnia [...] 2003 r. nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym oficyny budynku przy ul. [...] w I. Z postanowienia wynika, że zobowiązana nie wykonała wszystkich nałożonych na nią decyzją z dnia [...] 2003 r. obowiązków, bowiem - jak stwierdzono podczas oględzin w dniu [...] 2004 r. - nadal nie dokonano naprawy schodów i balustrady, a wymieniono jedynie kilka stopni schodów, co nie usunęło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi wynikającego z ogólnego złego stanu technicznego konstrukcji schodów, który może skutkować załamaniem się balustrady, pęknięciem desek podestu, czy wręcz zawaleniem schodów.
W zakresie natomiast wniesionej do NSA skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. w postanowieniu zajęto stanowisko, iż okoliczność ta nie może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji, gdyż skarga dotyczy decyzji innego organu administracji - organu architektoniczno-budowlanego umarzającej wszczęte na wniosek strony postępowanie w przedmiocie rozbiórki schodów, a więc nie ma wpływu na egzekucję ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, Jolanta N. podniosła, że według niej wykonała decyzję z dnia [...] 2003 r. naprawiając ścianę i stopnie schodów oraz wzmacniając balustradę, zaś o rozbiórkę schodów wystąpiła z tej przyczyny, iż nakazy połowicznej ich naprawy nie wyeliminują zagrożenia dla ludzi.
Przekazując zażalenie organowi II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. wniósł o jego nieuwzględnienie powołując się na wyniki oględzin oficyny budynku przy ul. [...] przeprowadzone w dniu [...] oraz dodatkowo w dniu [...] 2004 r., to jest już po wpłynięciu zażalenia.
Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. sygn. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się m.in. na art. 18, 23 § 1 i 4 pkt 1 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż podstawę zarzutów mogą stanowić jedynie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wbrew twierdzeniom skarżącej protokół oględzin obiektu potwierdził wykonanie tylko części obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] 2003 r., zaś inne podnoszone przez skarżącą okoliczności nie wypełniają znamion podstawy zgłoszenia zarzutów.
Natomiast w dniu [...] 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję utrzymującą w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] 2003 r. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji i nałożeniu na Jolantę N. grzywny w wysokości 5000 zł.
W dniu [...] 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarga Jolanty N. na postanowienie[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. w przedmiocie stanowiska w zakresie zgłoszonych przez nią zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jako przyczyny wykonania dopiero w lipcu 2003 r. remontu ściany między mieszkaniem nr [...], a pomieszczeniem gospodarczym, skarżąca wskazała udostępnienie przez najemców na czas remontu mieszkania nr [...] w końcu czerwca 2003 r. oraz korzystanie w związku z ciążą ze zwolnień lekarskich (na dowód czego załączyła zwolnienia o niezdolności do pracy za okres od [...] do [...] 2003 r.). W kwestii natomiast wykonania obowiązku remontu schodów podniosła, iż pismem z dnia [...] 2004 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I., że definitywnie zakończyła ich naprawę, a nadto przedstawiła chronologicznie przebieg poczynionych przez siebie i organy w tym zakresie czynności oraz prowadzonej korespondencji, wskazując w szczególności m.in. na działania dotyczące rozbiórki schodów zakończone decyzją Wojewody z dnia [...] 2003 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe merytoryczne uzasadnienie zamieszczone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, wziął z urzędu pod uwagę kontrolując zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego
Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 ustawy). Celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalnością egzekucji.
Jeśli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Podkreślić należy, że w art. 59 ustawy egzekucyjnej chodzi m.in. o rozbieżności między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem egzekucji jest wykonanie obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] 2003 r., którą nakazano skarżącej, jako właścicielce i zarządcy budynku przy ul. [...] w I., naprawienie ściany na parterze oficyny oraz uzupełnienie i naprawę balustrady drewnianego podestu na piętrze oficyny i schodów zewnętrznych. Będąc jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. mógł, zgodnie z art. 26 § 4 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.
Wymieniona ustawa nie przewiduje wydawania przez organ egzekucyjny odrębnego aktu (postanowienia) wszczynającego egzekucję administracyjną.
Egzekucję dotyczącą obowiązku o charakterze niepieniężnym w myśl art. 26 § 5 pkt 1 uważa się za wszczętą z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Na skarżącą, w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązków, organ egzekucyjny nałożył grzywnę w wysokości 5000 zł.
Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny, organ egzekucyjny zobligowany był doręczyć skarżącej odpis tytułu wykonawczego, stosownie do art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.
Tytuł wykonawczy winien spełniać wymogi przewidziane w art. 27 ustawy, w tym m.in. określać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku, wskazywać podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zawierać stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Obowiązkiem, o którym mowa w wymienionym przepisie obciążającym skarżącą jest dokonanie napraw wskazanych w decyzji z dnia [...] 2003 r., a podstawą prawną w tym zakresie - sama decyzja oraz art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Z art. 26 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wynika, że tytuł wykonawczy wystawia się według określonego wzoru. Dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wzory tytułów wykonawczych zawierają załączniki nr 24 ("TYT-3") i nr 25 ("TYT-3A") do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).
Tymczasem znajdujący się w aktach administracyjnych tytuł wykonawczy, którego odpis doręczono skarżącej wraz z odpisem postanowienia z dnia [...] 2004 r. nr [...] obejmuje świadczenie pieniężne - kwotę 5000 zł tytułem grzywny i sporządzony został na formularzu "TYT-1" stosowanym w egzekucji należności pieniężnych ze wskazaniem jako organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w I. Nie nastąpiło zatem wystawienie właściwego tytułu wykonawczego pozwalającego na prowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym sprecyzowanego w decyzji z dnia [...] 2003 r., bowiem za takowy nie można uznać tytuł dołączony do wskazanego postanowienia.
Wadliwość tytułu wykonawczego wystawionego w niniejszej sprawie, stanowiąca podstawę skutecznego zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji administracyjnej określonego w art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. powoduje, iż zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] 2004 r. dotknięte jest uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Skład orzekający dodatkowo zauważa, że okoliczność, iż organ będący wierzycielem jest jednocześnie organem egzekucyjnym wyłącza możliwość zastosowania art. 34 § 1-3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dostrzegł to organ II instancji powołując jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia m.in. przepis art. 34 § 5, a nie art. 34 § 2 cyt. ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).