Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent M. T., po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionego dnia [...] maja 2016 r. i zmienionego dnia [...] września 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie położonym przy ul. [...] w T., działka nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że na potrzeby rozpatrzenia sprawy została ponownie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach wyznaczonego obszaru analizy, który nie został rozszerzony o wybrane działki zlokalizowane między ulicami: S., Ż., K. i Ł., że przeprowadzona analiza i postępowanie w sprawie wykazało, że dla inwestycji zostały spełnione wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp") oraz, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia organów współdziałających, tj. Miejskiego Zarządu Dróg w T. oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków ("MKZ") w T. i Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("K-PWKZ") w T., których uwagi uwzględniono w pkt 2.4 warunków zabudowy, co obligowało do wydania decyzji pozytywnej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący M. S. domagając się jej uchylenia, celem ponownego rozpatrzenia sprawy i odmówienia ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie zawieszania postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, mające charakter prejudycjalny względem przedmiotowego postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji została oparta na błędnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, że w sprawie został nieprawidłowo wyznaczony obszar analizy, gdyż objęto nim działki, znajdujące się całym swoim obszarem poza granicą 50 m od działki inwestycyjnej (np. działka nr [...] i [...]) i usytuowane daleko poza ul. [...]. Zarzucił, że w sporządzonej analizie znajdują się dowolne dane, co potwierdza zestawienie poszczególnych wskazanych przez skarżącego danych zwartych w przedmiotowej analizie, w stosunku do analizy uprzednio sporządzonej w sprawie, uznanej za wadliwą przez SKO.
Wskazał w tym kontekście na zmiany wielkości poszczególnych działek i występującej na nich powierzchni zabudowy. Zarzucił, że organ I instancji nie określił powierzchni biologicznie czynnej, a także że organ I instancji nieprawidłowo określił parametry nowej zabudowy, gdyż odwołał się wyłącznie do wielkości maksymalnych przy określeniu wysokości kamienicy i nachylenia połaci dachowej oraz określił wysokość elewacji frontowej jako bez zmian, a minimalną wielkość powierzchni zabudowy jako istniejącą. Podniósł, że organ nie odniósł się do składanych przez niego wniosków w procesowej formie, oraz do zarzutu skarżącego odnośnie niezgodności informacji zawartej w piśmie MKZ w T. o istnieniu na podwórzu działki nr [...] oficyn - z archiwalnymi aktami kamienicy przy ul. [...] do których dotarł skarżący. Wskazał, że organ I instancji nie ustosunkował się też do kwestii zapewnienia dostępu (przechodu i przejazdu) do nieruchomości sąsiednich (wewnętrznego podwórka) od strony ul. [...], w sytuacji gdy jest to jedyny możliwy dojazd, gdyż dostęp do działek nr [...] i [...] (kamienic przy ul. [...]) jest możliwy tylko przez działkę nr [...], a jej zabudowa na jakimkolwiek fragmencie uniemożliwi wjazd i wyjazd na którąkolwiek z tych działek.
Podniósł, że organ całkowicie pominął toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej, że nie zażądał akt tej sprawy cywilnej oraz nie zawiesił postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w tym przedmiocie, które ma charakter prejudycjalny dla niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił, że zgoda na rozbudowę budynku uniemożliwi ustanowienie służebności. Ponadto wskazał, że w decyzji brak jest jakichkolwiek danych co do kwestii zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i dostępu do dróg ewakuacyjnych dla sąsiednich budynków, że decyzja nie zawiera jakichkolwiek wyliczeń dotyczących odległości działki nr [...] od poszczególnych kamienic od ul. [...] oraz nie wskazuje odległości na jaką inwestor ma się odsunąć od granicy działki nr [...], od zabytkowego muru na granicy działki nr [...] i od drzewa rosnącego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...].
Skarżący zaznaczył ponadto, że organ I instancji w wydanej decyzji nie uwzględnił wskazań i wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] października 2018 r. uchylającej poprzednio wydaną w sprawie przez organ I instancji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona zgodne z prawem i odpowiada warunkom z art. 61 ust. 1 upzp. SKO wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, przyjmując granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Podniosło, że działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru zwartej zabudowy, wyznaczonej ulicami: S., S., R. S., Szewska. Wskazało, że w granicach obszaru analizowanego znalazły się nieruchomości dostępne z ulic: S., S., P. oraz R. S., które uwzględniono w analizie, wyjaśniając przy tym, że w przypadku, gdy nieruchomości zabudowane tylko częściowo znalazły się w odległości do 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, do analizy włączono całe nieruchomości, jednocześnie zastrzegając, że nie rozszerzono obszaru analizowanego o wybrane działki zlokalizowane między ulicami: S., Ż., K. i Ł..
Podkreślając, że planowana inwestycja realizowana ma być w głębi zabudowanej działki nr [...], bez ingerencji w bryłę istniejącego budynku przy ul. [...], SKO wskazało, że w związku z tym dla planowanej inwestycji nie zachodzi potrzeba określania szerokości elewacji frontowej, obowiązującej linii zabudowy czy wysokości elewacji frontowej, gdyż parametry te nie ulegną zmianie. Dla planowanego budynku koniecznym było zaś określenie funkcji zabudowy oraz takich parametrów jak: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy czy geometria dachu.
Odnosząc się do funkcji zabudowy SKO wyjaśniło, że w obszarze analizowanym wstępuje zwarta zabudowa oraz, że w istniejących budynkach w tym obszarze realizowana jest funkcja mieszkaniowa, handlowo-usługowa, biurowa, kultury i oświaty. Wobec tego, iż planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalno-usługowego, stanowi ona zdaniem SKO kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym.
W kwestii natomiast parametrów nowej zabudowy, SKO wskazało, że wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, uwzględniając przy tym fakt, że teren planowanej inwestycji jest już częściowo zabudowany. Przyjęto, że wysokość planowanego budynku nie może przekraczać wysokości budynku frontowego na działce [...] oraz określono geometrię dachu planowanego budynku, jako dach płaski o nachyleniu do 12%. Taki sposób określenia zarówno wysokości projektowanego budynku jak i geometrii dachu jest zdaniem SKO prawidłowy. W odniesieniu do geometrii dachu, przy dachu płaskim, nie ma bowiem podstaw do wskazywania minimalnego i maksymalnego nachylenia dachu, gdyż nie może on przekraczać wartości określonych przez przepisy branżowe z zakresu budownictwa. Określenie zaś tylko maksymalnej wysokości budynku znajduje uzasadnienie w tym, że jego wysokość w bezpośredni sposób nie wpływa na cechy zabudowy i zagospodarowania terenu istniejące w obszarze analizowanym, a wprowadzenie warunku, że planowany budynek nie może być wyższy od budynku posadowionego od frontu działki nr [...] służy zachowaniu ładu urbanistycznego w zespole staromiejskim T..
Jednocześnie SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo odstąpił od określenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie planowanej inwestycji, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie dają podstaw do określania tego rodzaju parametru. Wskazało też, że z uwagi na okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy nie decyduje o konkretnym posadowieniu budynku w terenie, organ I instancji nie miał podstaw, aby rozstrzygać o szczegółowych kwestiach związanych z zachowaniem odległości od istniejącego muru czy drzewa. Zdaniem SKO organ I instancji nie miał również podstaw do rozstrzygania kwestii ewentualnych służebności mających zapewnić właścicielom (współwłaścicielom) działek sąsiednich dostęp do drogi publicznej, podkreślając, że ustalenie służebności i określenie jej kształtu jest sprawą z zakresu prawa cywilnego należącą do właściwości sądów powszechnych.
Ponadto SKO zaznaczyło, że osoba uprawniona przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został uzgodniony przez MKZ w T. oraz przez
K-PWKZ (w zakresie archeologii) i, że organy współdziałające uznały, że inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zasad ochrony zabytków, mimo iż planowany budynek nie będzie odpowiadał zabudowie istniejącej na tej działce w przeszłości.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł od powyższej decyzji SKO środek zaskarżenia nazwany - w związku z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji –sprzeciwem. Domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy, skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo zarzucając naruszenie prawa strony do obrony poprzez zastosowanie względem skarżącego skróconego terminu do zakwestionowania decyzji SKO w związku z błędnym pouczeniem zawartym w tej decyzji co do sposobu i terminu jej zaskarżenia, a także pominięcie w całości złożonego do SKO przez skarżącego pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. wraz z załącznikami graficznymi, w którym skarżący wykazał – w jego ocenie – nieprawidłowe i dowolne wyznaczanie w sprawie obszaru analizy, uwzględniającego nieruchomości, które nie powinny być do niego włączone.
Skarżący zarzucił również SKO odstąpienia od stanowiska i wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia [...] października 2018 r. oraz podkreślił, że wszystkie poszczególne parametry nowej zabudowy zostały określone w sprawie w sposób nieprawidłowy, gdyż albo odwołano się w ich ramach do wartości maksymalnych, albo określono je w sposób opisowy, albo też ich w ogóle nie określono.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. SKO wniosło o odrzucenie sprzeciwu, wskazując że w sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. sprostowano oczywistą omyłkę decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. polegającą na zawarciu w niej błędnego pouczenia, które to postanowienie doręczono skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2019 r., co oznacza, że środkiem zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. jest skarga, której termin do wniesienia biegnie od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w sytuacji uznania, że pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi sprzeciw od decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r., SKO wnosi o jego oddalenie i nieuwzględnienie zarzutów strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie mamy do czynienia ze skutecznie wniesioną do Sądu pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skargą, z zachowaniem ustawowego terminu do jej złożenia. Wprawdzie skarżący nazwał pismo z dnia [...] lipca 2019 r. sprzeciwem, co było konsekwencją zawarcia w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia co do sposobu (w drodze sprzeciwu) i terminu (w terminie 14 dni) zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r., to jednak w świetle art. 64a ppsa sprzeciw nie przysługuje od decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 kpa (z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), lecz od decyzji kasacyjnej, a skarżący wnosząc do Sądu pismo z dnia [...] lipca 2019 r. w dniu [...] lipca 2019 r. (data nadania w placówce pocztowej) zachował 30-dniowy termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 ppsa), gdyż zaskarżoną decyzję otrzymał w dniu [...] lipca 2019 r., dlatego też pismo z dnia [...] lipca 2019 r. należało potraktować jako skargą wniesioną z zachowaniem ustawowego terminu do jej złożenia.
Następcze sprostowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. w trybie art. 111 kpa zaskarżonej decyzji co do zwartego w niej pouczenia, które to postanowienie doręczono skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc po terminie wniesienia przez niego do Sądu pisma z dnia [...] lipca 2019 r., nie mogło wpłynąć na skuteczność zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. pismem z dnia [...] lipca 2019 r., gdyż strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji, nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia jej co do trybu zaskarżenia decyzji i ma prawo oczekiwać, że jej środkowi zaskarżenia – którym obiektywnie jest skarga - zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegała całościowemu rozpoznaniu przez Sąd, natomiast późniejsze sprostowanie decyzji w zakresie zawartego w niej pouczenia, nie może niweczyć skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji na mocy wniesionego skutecznie środka zaskarżenia, a termin, o którym mowa w art. 111 § 2 kpa, na który powołał się organ, jest w istocie terminem dodatkowym, przedłużającym termin do wniesienia skargi.
Dokonując zatem, w następstwie wniesionej skutecznie skargi, błędnie nazwanej sprzeciwem, kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ppsa, Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie.
Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 kpa w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 kpa pozostają przepisy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, które stanowią odpowiednio, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i, że ocenia on na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.
Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy, zignoruje oraz pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony lub też odniesienie się do nich na tyle ogólnikowo i niekonkretnie, że nie ma możliwości zweryfikowania zgodności z prawem działania organu. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się w sposób jednoznaczny do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa).
Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2019 r., którą to organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie położonym przy ul. [...] w T. (działka nr [...]).
W sprawie skarżący konsekwentnie kwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizy dla potrzeb ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, który to sposób skarżący kwalifikował jako zasadniczą oś sporu sprawie. W szczególności w tym zakresie skarżący podniósł w odwołaniu, a także w skierowanym do SKO piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzut rozszerzenia analizy o wybrane działki, znajdujące się całym obszarem poza granicą 50 m liczoną od działki inwestycyjnej, wymieniając konkretne działki np. nr [...] i [...], które zdaniem skarżącego nie powinny znaleźć się w obszarze analizy.
Jednocześnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, że rozszerzenie obszaru analizy wynikało z okoliczności włączenia do analizy całych nieruchomości (a nie działek), które choćby częściowo znalazły się w odległości 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem oraz z potrzeby uwzględnienia w ramach nieruchomości np. podwórzy, które przylegają do budynków i tworzą z nimi jedną nieruchomość. W tym zakresie skarżący wskazał przykładowo (powołując się przy tym na załącznik do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., którego brak w aktach administracyjnych sprawy) na włączone do analizy kamienice wraz z podwórzem przy ul. [...] i przy ul. [...], których front i wejście znajdują się od strony odpowiednio ul. [...] i ul. [...], zarzucając że są to zupełnie inne kamienice i nieruchomości niż nieruchomości zabudowane kamienicami znajdującymi się frontem od ul. [...] (granica 50 m kończy się zaraz za ul. [...] w kierunku ul. [...]), nie mające nic z nimi wspólnego.
Pomimo powyższych zarzutów dotyczących konkretnych nieruchomości/działek włączonych do obszaru analizy organ II instancji nie odniósł się do nich w sposób szczegółowy, lecz jedynie zdawkowo stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego znalazły się całe nieruchomości dostępne z ulic: S., S., P. oraz R. S., które uwzględniono w analizie oraz, że nie rozszerzono obszaru analizowanego o wybrane działki zlokalizowane między ulicami: S., Ż., K. i Ł.. Taki sposób odniesienia się do zarzutów skarżącego nie stanowi wyczerpującego i rzetelnego ustosunkowania się do argumentów skarżącego. Zdaniem Sądu, SKO realizując zasadę przekonywania powinien był jednoznacznie wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z odniesieniem się do wszystkich zakwestionowanych przez skarżącego nieruchomości/działek zlokalizowanych w kwadracie ulic: S., Ż., K. i Ł., dlaczego właśnie te konkretne kontestowane przez skarżącego nieruchomości/działki w tym kwadracie, a nie inne, zostały objęte obszarem analizy, co w szczególności powinno dotyczyć kamienic których front i wejście – jak zarzucił skarżący - znajdują się od strony ul. [...] i ul. [...] i które stanowiły przedmiot zarzutu skarżącego.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w upzp. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Treść ww. przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, określającego sposób wyznaczania granic obszaru analizy, wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga jednak stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej.
Taka potrzeba może niewątpliwie wynikać z okoliczności, iż granica obszaru analizowanego biegnie przez część terenu nieruchomości/działki, a nie po ich granicy. Niemniej jednak w sytuacji podniesienia przez skarżącego szczegółowych zarzutów dotyczących włączenia konkretnych nieruchomości zlokalizowanych poza obszarem 50 m od terenu inwestycyjnego i przyjęcia koncepcji objęcia obszarem analizy nieruchomości, a nie działek, tworzących funkcjonalną całości, z uwagi na specyficzne uwarunkowania danego obszaru analizy, obowiązkiem SKO było odniesienie się do tych zarzutów skarżącego, w sposób rzetelny, wyczerpujący, poprzez wskazanie dlaczego konkretne nieruchomości/działki zakwestionowane przez skarżącego zostały włączone do obszaru analizy, tym bardziej że w sprawie mamy do czynienia już z kolejną sporządzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na wskazane przez SKO w decyzji z dnia [...] października 2018 r. wady uprzednio sporządzonej analizy w sprawie.
Tego jednak organ II instancji nie uczynił. Organ II instancji nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, że sporządzona w sprawie analiza powiela wyszczególnione przez skarżącego wady wcześniejszej analizy, która została uznana przez SKO za nieprawidłową w decyzji z dnia [...] października 2018 r. SKO nie ustosunkowało się także do zarzutu, że w przedmiotowej analizie znajdują się dowolne dane, co skarżący wykazywał zestawiając poszczególne dane zwarte w przedmiotowej analizie dotyczące wielkości poszczególnych działek i występującej na nich powierzchni zabudowy - w stosunku do danych w tym zakresie zawartych w uprzednio sporządzonej w sprawie analizie, uznanej przez SKO za wadliwą. Zdaniem Sądu skonfrontowanie danych zawartych w ww. analizach w zakresie objętym zarzutami skarżącego, nie oznacza objęcia kontrolą analizy sporządzonej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy, która została uchylona decyzją SKO z dnia [...] października 2018 r. (a więc analizy niestanowiącej przedmiotu niniejszego postępowania), lecz stanowi to właściwy instrument do wykazania przez organy prawidłowości analizy sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania, a tym samym do podważenia zarzutów skarżącego, w ramach których wskazywał on, porównując obie ww. analizy, na dowolność danych przyjętych w analizie sporządzonej dla potrzeb ustalania decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. warunków zabudowy dla inwestycji.
Co do wszystkich tych kwestii, istotnych w ocenie Sądu dla oceny legalności ustalenia w sprawie warunków zabudowy, skarżący konsekwentnie podnosił w toku postępowania, w tym odwoławczego, szczegółowe zarzuty, do których to organ II instancji, jak wykazano nie odniósł się w ogóle lub w sposób zgodny z prawem. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, w której organ nie ustosunkował się w sposób prawidłowy do przytoczonych zarzutów, w szczególności dotycząc sposobu i prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy, narusza w sposób istotny wskazane na wstępie przepisy postępowania, gdyż nie tylko nie wyjaśnia ona skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając w określony sposób przedmiotową sprawy, ale i biorąc pod uwagę okoliczności sprawy (po raz trzeci wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, zarzucona przez SKO w decyzji z dnia [...] października 2018 r. wadliwość uprzednio sporządzonej w sprawie analizy) i przedmiot zarzutów skarżącego, nie wyjaśnia ona istotnej i zasadniczej kwestii, jaką stanowi prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektoniczna, będącej podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy.
Zaznaczyć należy przy tym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany był zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wraz z odniesieniem się do ww. zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu i piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., czego jak wykazana nie uczynił w sposób odpowiadający prawu, i co w związku z tym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art.
- 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż określenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy (rozbudowy) i zagospodarowania terenu poprzez użycie sformułowania "maksymalnie" (w sprawie określono tak wielkość powierzchni zabudowy, wysokość budynku), a nie wymiarów ścisłych czy też widełek – "od – do", samo w sobie stanowi postawę do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/16 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przyjęcie parametrów maksymalnych w określonych okolicznościach faktycznych może nie stwarzać zagrożenia dla zachowania ładu przestrzennego w danym obszarze analizy i być uzasadnione określonym stanem rzeczy na określonym terenie. Taka sytuacja ma zdaniem Sądu miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie mamy do czynienia z rozbudową kamienicy, i to w podwórzu działki inwestycyjnej.
Zauważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ma na celu zachowanie ładu przestrzennego danego obszaru, kształtowania spójnej przestrzeni urbanistyczno-architektonicznej i harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Jeżeli nie zachodzi zagrożenie dla naruszenia tych celów, brak jest podstaw do rygorystycznej wykładni przepisów upzp i rozporządzenia MI. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie określono dach przedmiotowej inwestycji (jego geometrię) jako płaski, co oznacza brak potrzeby określenia wskaźnika tego parametru poprzez odwołanie się do konkretnych jego wartości minimalnych. Z analogicznych przyczyn, uwzględniając okoliczność, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową kamienicy we wnętrzu działki, odpowiada prawu określenie, że linia zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokość górnej elewacji frontowej pozostają bez zmian, jako że wskazane parametry odnoszą się do frontu zabudowy od strony frontu działki (w przypadku linii zabudowy od frontu działki – tj. od drogi publicznej), a na froncie działki inwestycyjnej znajduje się już kamienica.
Również brak określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie może stanowić o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy, zważywszy, że w przepisach upzp oraz rozporządzenia MI brak jest regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji i modyfikowania w tym zakresie regulacji zawartych w przepisach techniczno-budowlanych. Zapisy tych aktów odnoszą się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna.
Jednocześnie w rozporządzeniu MI brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu wyliczenia takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Zauważyć też należy, że powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) reguluje sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, lecz nie sposób samego ustalania przedmiotowego wskaźnika. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skarżącego odnośnie całkowitego pominięcia w sprawie - toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zarzut dotyczący "przyszłego spodziewanego" naruszenia interesu skarżącego i mieszkańców sąsiedniej nieruchomości w zakresie dostępu (dojazdu/przejścia) - od strony ul. [...] - do ich nieruchomości przez działkę inwestycyjną, nie stanowi okoliczności, która może być brana pod uwagę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Tego rodzaju zarzut nie może stanowić podstawy ani do zawieszenia postępowania, ani do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zaś w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich, w tym w zakresie określenia warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu nieruchomości sąsiedniej do drogi publicznej - ul. [...], może dotyczyć jedynie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interesu prawnego, a nie faktycznego. Z okoliczności, że toczy się postępowanie cywilne o ustanowienie drogi koniecznej nie można wyprowadzić wniosku, że aktualnie, już w dacie orzekania przez organy, następuje "pozbawienie" nieruchomości strony dostępu do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, którego w ogóle nie ma, skoro toczy się dopiero postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Względy ochrony przed pozbawieniem dostępu nieruchomości do drogi dotyczą takiego dostępu, który już istnieje i jest legalny. Zauważyć przy tym należy, że dopiero na następnym etapie procesu budowlanego (przed wydaniem pozwolenia na budowę) będą uwzględniane okoliczności dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej osobom trzecim w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu. Ochrona w kolejnej fazie procesu budowlanego jest silniejsza i znajduje umocowanie w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa budowlane. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie miał również obowiązku badania zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, dróg ewakuacyjnych, dostępu do światła dziennego dla sąsiednich budynków oraz zachowania i określenia odległości od poszczególnych kamienic, zabytkowego muru i rosnącego na podwórzu drzewa, aktualizują się nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w ramach którego można dochodzić konkretnej ochrony w tym zakresie.
Decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, na którym nie jest jeszcze konkretnie określone usytuowanie obiektu. Konkretyzacja zamierzenia inwestycyjnego następuje na etapie pozwolenia na budowę, i w tym też postępowaniu weryfikowane są ww. kwestie, na które wskazał skarżący kontestując zaskarżoną decyzję. Odnosząc się natomiast do powoływanej przez skarżącego okoliczności braku dowodu występowania w przeszłości na działce inwestycyjnej oficyn bocznych o wysokości 4 kondygnacji, na co wskazał MKZ w ramach uzgadnienia warunków zabudowy dla inwestycji, należy podkreślić po pierwsze, że do określenia warunków konserwatorskich oraz podstaw i materiałów w oparciu o które są one ustalane wyłącznie kompetentny jest MKZ jako organ wyspecjalizowany w tym zakresie, a po drugie, że kwestia istnienia w przeszłości na działce inwestycyjnej określonych obiektów (w sprawie - oficyn), nie stanowi okoliczności, która w świetle przepisów upzp i rozporządzenia MI warunkuje samą możliwości ustalenia przez właściwy organ warunków zabudowy dla określonej inwestycji.
Pomimo bezpodstawności skargi i odwołania we wskazanym zakresie, z uwagi jednak na wskazane powyżej zaniechanie organu odwoławczego w zakresie obejmującym obowiązek organu odwoławczego zgodnego z prawem, a więc konkretnego, rzetelnego i zindywidualizowanego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego (zwłaszcza dotyczących wyznaczonego w sprawie obszaru analizy), a tym samym naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego, i tym samy brak możliwości jednoznacznego uznania, że w sprawie w sposób prawidłowy zastosowano normy prawa materialnego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę SKO odniesie się do wszystkich wyszczególnionych przez Sąd zrzutów skarżącego, w szczególności szczegółowo wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji sposób wyznaczenia obszaru analizy i przyczyny objęcia nim kontestowanych przez skarżącego konkretnych nieruchomości/działek zlokalizowanych w kwadracie ulic: S., Ż., K. i Ł., a także jednoznacznie odniesie się do powołanych przez skarżącego przykładów mających świadczyć o dowolności danych zawartych w sporządzonej w sprawie analizie.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.