Wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2010 r., II SA/Bd 710/10

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie S. Ż. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie powołania komisji do spraw opiniowania wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia S. Ż. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Skład

sędzia WSA Małgorzata Włodarska przewodniczący, sprawozdawca
sędzia WSA Elżbieta Piechowiak
sędzia WSA Jarosław Wichrowski
Ewa Majchrzak protokolant

Uzasadnienie

II SA/Bd 710/10

Starosta Ż. w dniu [...], wydał zarządzenie nr [...], w sprawie powołania komisji do spraw opiniowania wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych. Powyższy akt wydany został na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439; ze zm.) oraz uchwały Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób niepełnosprawnych z dnia [...], nr [...] w sprawie przyjęcia informacji i szczegółowych zasad finansowania zadań realizowanych przez Starostów ze środków PFRON z zakresu rehabilitacji zawodowej. Zawarto w nim informację o tym jakie osoby - z podaniem ich imienia, nazwiska i stanowiska wchodzą w skład komisji oraz co należy do zadań tej komisji. Integralną częścią tego zarządzenia uczyniono załącznik, w którym określono procedury i kryteria formalno-prawne oraz prawno-ekonomiczne przydzielenia osobom niepełnosprawnym pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Według przyjętych tym zarządzeniem kryteriów oceniono wniosek skarżącego A. K. z dnia 21 kwietnia 2006 r. Uznano, że skarżący nie spełnia kryteriów określonych w załączniku do zarządzenia Starosty, wobec czego wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie. Poinformowano o tym skarżącego pismem z dnia 30 czerwca 2006 r.

Pismem z dnia 12.06.2010 r. skarżący wezwał Starostę Ż. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez niego zarządzenia z dnia [...], nr [...] oraz załącznika do tego zarządzenia. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta pismem z dnia 21.06.2010r. poinformował skarżącego, że zarządzenie nr [....] z dnia [...] przestało występować w obrocie prawnym od dnia 30.07.2007r. oraz, że skarżący o tym fakcie był już informowany. Starosta stwierdził także iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności aktu już nie istniejącego. Pismem z dnia 21.06.2010 r. skarżący wniósł do tutejszego sądu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty z dnia [...] oraz skutków nim wywołanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439; ze zm.), i jak się okazało nie zawierało ono przepisów do wydawania zarządzeń. Ponadto Starosta wskazał, że rozporządzenie to utraciło moc w dniu 30.07.2007 r. w związku z czym utraciły moc wszelkie akty wykonawcze wydane na jego podstawie. Podstawą utraty mocy rozporządzenia była, jak podał Starosta, ustawa z dnia 15.06.2007 r. w sprawie zmiany ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 791), która uchyliła art. 12 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776; ze zm.), na podstawie którego wydano w/w rozporządzenie. Zdaniem Starosty biorąc pod uwagę powyższe skarga jest bezprzedmiotowa bowiem dotyczy aktu nieistniejącego w obrocie prawnym i jako taka powinna zostać oddalona.

Pismem uzupełniającym z dnia 23.08.2010r., w odpowiedzi na wezwanie sądu, skarżący wyjaśnił, że naruszenie jego interesu prawnego zarządzeniem Starosty polegało na tym, że odmówiono jemu udzielenia pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON w oparciu o akt wprowadzony do obrotu prawnego bez podstawy prawnej, którym ustalono takie kryteria których nie spełniał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części ustawą "ppsa", stosownie do którego kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Przedmiotem skargi A. K. z dnia 23 czerwca 2010 r. jest zarządzenie Starosty Ż. z dnia [....] w sprawie powołania komisji do spraw opiniowania wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych, które wydane zostało na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439; ze zm.) Zarządzenie to uznać należy, zdaniem Sądu za akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 par. 2 pkt 5 cyt. powyżej). Dotyczyło ono bowiem powołania organu, którego działanie mogłoby dotyczyć abstrakcyjnie i generalnie określonej grupy mieszkańców powiatu, a nie sprawy indywidualnej (tak NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29.04.2010r., sygn. akt I OSK 694/10, wydanego w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie WSA w Bydgoszczy o odrzuceniu jego skargi na zarządzenie Starosty Ż. z dnia [...], nr [...]). Ponadto wydane zostało przez Starostę, który wprawdzie nie jest wymieniony w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5.06.1998r.

o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592; ze zm.) jako organ powiatu - jako taki wymieniony tam zastał zarząd i rada, ale w piśmiennictwie dość jednolicie przyjmuje się, że nim jest (vide: Radosław Skwarno, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 21.05. 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1778/ 07 - System Informacji Prawnej Lex 39/2010). W przywołanej glosie wskazano, że starosta zawsze jest organem jednostki samorządu terytorialnego i nie ma zadań starosty, których nie wykonywałby on jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Kwestię tą, w ocenie glosatora przesądza nie tylko kodeks postępowania administracyjnego, który wart. 5 par. 2 pkt 6 definiuje pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale przede wszystkim przepisy ustrojowe prawa administracyjnego. Glosator podkreśla, że starosta" nie istnieje" poza powiatem, wszystkie jego funkcje i zadania wynikają z faktu, że jest organem powiatu - są to zadania wykonywane przez powiat jako jednostkę samorządu terytorialnego. Podzielając powyższy pogląd i uznając wobec tego, że zaskarżone zarządzenie Starosty Ż. jest aktem, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 ppsa stwierdzić należy, że jako takie podlega ono kontroli sądu administracyjnego oraz, że spełnione zostały warunki formalne· warunkujące rozpoznanie skargi przez sąd - skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi i została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc zaś do oceny legalności tego aktu, stwierdzić z kolei należy, że wydany on został bez podstawy prawnej (pogląd taki zgodnie prezentują strony niniejszego postępowania). Wskazać bowiem należy, że powołane jako podstawa prawna wydania zarządzenia rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania, oprocentowania, spłaty, rozkładania na raty i umarzania pożyczek dla osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 67, poz. 439; ze zm.), dalej powoływane jako" rozporządzenie", nie zawierało przepisu, który mógłby być uznany za podstawę powołania jakiegokolwiek gremium wspomagającego starostę przy rozpatrywaniu wniosków o pożyczki dla osób niepełnosprawnych. Nie ma też takiego przepisu w ustawie z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776; ze zm. dalej powoływanej jako" ustawa), w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonego zarządzenia, na podstawie której zostało wydane to rozporządzenie. Wynikało z niej jedynie, że osoba niepełnosprawna, o której mowa wart. 11, to jest osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może otrzymać pożyczkę na rozpoczęcie działalności gospodarczej albo rolniczej, że starosta, udziela pożyczki, ze środków Funduszu, do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, że starosta zawiera z pożyczkobiorcą umowę ustalającą warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz wysokość stopy oprocentowania oraz, że starosta umarza pożyczkę, na wniosek pożyczkobiorcy, do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej albo rolniczej przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu pozostałych warunków umowy.

W przypadku natomiast uzasadnionym trudną sytuacją materialną lub losową dłużnika starosta, na wniosek tego dłużnika, może odroczyć termin spłaty pożyczki, rozłożyć jej spłatę na raty lub umorzyć spłatę w części albo w całości, jeżeli pożyczka stała się wymagalna (art. 12 ust. 1 - 5 ustawy). Tak więc przydając staroście wyżej wymienione kompetencje ustawa nie przewidywała, w przypadku ich realizacji możliwości prowadzenia przez starostę jakichkolwiek czynności konsultacyjnych z jakimkolwiek zespołem opiniodawczo-doradczym. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W sprawie niniejszej Starosta, działający jako organ samorządu terytorialnego wydał akt prawa miejscowego, jak to powyżej wykazano, bez upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem procedury podejmowana takiego aktu, co należy uznać za istotne uchybienie przepisom prawa. Skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu w całości na podstawie przepisu art. 147 par. 1 ppsa. Zwrócić należy także uwagę na to, że zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone, zdecydowano o jego wejściu w życie z dniem podpisana (par. 4 zarządzenia). Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, wskazać ponadto należy, że pomimo tego, iż w dacie orzekania przez sąd swą moc prawną utraciło zarówno rozporządzenie, jak również art. 12 ustawy będący podstawą jego wydania, to jednak nie czyni to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na zarządzenie Starosty, w rozumieniu art. 161 par. 1 pkt 3 ppsa. Uchylenie, czy też zmiana przepisów powszechnie obowiązujących powoduje bowiem odmienne skutki prawne od stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności mianowicie wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną na ogół z dniem wejścia w życie nowych regulacji, a w każdym bądź razie z mocą ex nunc - na przyszłość. Konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, dzięki czemu można je traktować tak, jakby nigdy nie było podjęte (skutek ex tunc) spowodowana jest w niniejszej sprawie tym, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej i pomimo tego, przez okres jego obowiązywania było wiążące i wywierało skutki prawne, które nie uległy odwróceniu przez uchylenie art. 12 ustawy.

Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 147 par. 1 ppsa jak w sentencji wyroku.