Uzasadnienie
W dniu 21 lutego 2006 r. Sąd Rejonowy w B. zarządził "udzielić zabezpieczenia w ten sposób, że na czas trwania postępowania umieścić natychmiast małoletniego K. S. po opuszczeniu Wojewódzkiego Szpitala Dziecięcego w B. w Domu Dziecka w B.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (w skrócie: MOPS) w B. i wywiadu kuratora ani matka ani ojciec małoletniego K. nie są w stanie należycie sprawować opieki nad synem. Zachowanie rodziców zagraża bezpieczeństwu ich wspólnego dziecka.
Wykonując orzeczenie Sądu Rejonowego, działający w imieniu Prezydenta B. Kierownik Działu Opieki nad Dzieckiem i Rodziną MOPS w B. pismem z dnia 21 lutego 2006 r. skierował K. S. do Domu Dziecka w B. W dniu 24 kwietnia 2006 r. pracownik MOPS w B. przeprowadził wywiad środowiskowy z W. S. i jego babcią G. K., u której zamieszkuje. W trakcie wywiadu został sporządzony protokół ustnego wniosku W. S. o zwolnienie go z odpłatności za pobyt K. S. w Domu Dziecka.
Decyzją z dnia [...] 2006 r. Prezydent Miasta B. (z upoważnienia którego działał ww. Kierownik) ustalił odpłatność za pobyt K. S. w Domu Dziecka, kierując decyzję wyłącznie do W. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że koszt utrzymania dziecka w Domu Dziecka w B. wynosi 3402,53 zł miesięcznie. Organ ustalił, iż skarżący zamieszkując ze swoją babcią prowadzi z nią wspólnie gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu w gospodarstwie jest renta babci skarżącego w kwocie 1435,94 zł oraz dochód z pracy dorywczej skarżącego w kwocie 600 zł. Łączny dochód w gospodarstwie wynosi 2035,94 zł, tj. 1017,97 zł na osobę. Wskazując na wyznaczone przez ustawodawcę kryterium dochodowe (316 zł), ustalony dochód na osobę w rodzinie skarżącego oraz treść tabeli ujętej w § 1.1. uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 2004 r. – organ pierwszej instancji uznał, iż należy ustalić opłatę w wysokości 13 % średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, tj. 442,33 zł miesięcznie.
Odwołując się od decyzji skarżący wskazał, że nie posiada stałej pracy, a kwesty pod kościołem, z której się utrzymywał, już nie prowadzi. Zaprzeczył, jakoby prowadził z babcią wspólne gospodarstwo domowe. Opisał także swoją trudną sytuację osobistą związaną z brakiem akceptacji przez babcię jego nowej, chorej i bezrobotnej partnerki oraz odmową przyjęcia jej do mieszkania wraz z dzieckiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powołując się na treść art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 164, poz. 593; z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.s.") Kolegium stwierdziło, że rodzice mają obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ich dziecka w Domu Dziecka. Zwolnienie lub częściowe odstąpienie od obowiązku uiszczenia opłaty może nastąpić w wyjątkowych przypadkach, a podjęcie takiej decyzji jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Zastosowanie ulgi może nastąpić z uwagi na trudną sytuację materialną strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący znajduje się właśnie w takiej sytuacji. Organ pierwszej instancji wziął jednak pod uwagę tą okoliczność i zastosował ulgę przy określaniu opłaty poprzez jej ustalenie jedynie w wysokości 13 % średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka.
Zdaniem Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a ich celem jest jedynie uniknięcie odpowiedzialności i pozbycie się ciężaru utrzymania dziecka. Okoliczność tę potwierdza zarówno wywiad środowiskowy jak i sama babcia skarżącego.
W skardze do sądu administracyjnego W. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucającej jej naruszenie art. 81 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne ustalenie dochodu na osobę w rodzinie oraz naruszenie art. 81 ust. 5 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty trudnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącego.
Skarżący podniósł, że jego babcia złożyła oświadczenie o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego wskutek wprowadzenia w błąd przez pracownika MOPS co do tego pojęcia. W rzeczywistości tylko użyczała skarżącemu pokój i ponosiła wszelkie koszty opłat za mieszkanie, natomiast skarżący nigdy nie dokładał się do utrzymania mieszkania. Pobyt u babci był tylko czasowy – skarżący w maju 2006 r. został wymeldowany przez babcię z jej mieszkania. W tej sytuacji renta babci nie powinna być uwzględniona w wyliczeniu jego dochodów.
Ponieważ faktycznie skarżący "próbuje pomieszkiwać, gdzie się da" z konkubiną, jako jego dochody powinno się przyjąć kwotę co najwyżej 600 zł, dodatkowo rozdzielając je pomiędzy niego i konkubinę. Zdaniem skarżącego uwzględnienie w jego dochodzie także dochodu babci spowoduje, że faktycznie będzie ona ponosić nałożoną na niego opłatę, a przecież nie jest ona ani rodzicem dziecka, ani jego opiekunem.
Uzasadniając zarzut braku uwzględnienia trudnej sytuacji życiowej skarżący wskazał, że był i jest nadal chory, nie ma żadnej stałej pracy – jest bezrobotny. Także konkubina, poza rentą w wysokości 500 zł, nie ma żadnych środków na utrzymanie.
W końcowej części uzasadnienia skarżący podniósł dodatkowy zarzut, że zgodnie z treścią art. 81 u.p.s. opłata powinna obciążać oboje rodziców, tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy tylko jego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego miało miejsce w dniu 18 maja 2006 r. tj. już po doręczeniu zaskarżonej decyzji, działanie to było zatem celowe. Poza tym okoliczność wymeldowania nie przesądza kwestii wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Obecne oświadczenie G. K. (dołączone do skargi), zaprzeczające temu faktowi, zostało złożone wyłącznie na potrzeby postępowania sądowego i sprzeczne jest ze zgromadzonym dotychczas materiałem dowodowym.
W toku postępowania przed Sądem pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w Sądzie Rejonowym w B. został złożony pozew o unieważnienie ojcostwa K. S. W odpowiedzi na zapytanie Sądu Administracyjnego wskazany Sąd Rejonowy stwierdził, że pozew taki wpłynął w dniu 13 października 2006 r., jednakże w dniu [...] 2006 r. postępowanie zostało umorzone w związku z cofnięciem pozwu. Ponowny pozew o unieważnienie ojcostwa wpłynął w dniu 20 listopada 2006 r. Obecnie trwa wyjaśnianie, czy także ten pozew został cofnięty, w związku z treścią pisma skarżącego z dnia 13 grudnia 2006 r. w którym oświadczył, że odwołuje sprawę o ekspertyzę DNA, gdyż dziecko jest jego, a pisma do sądu pisze babcia skarżącego podszywając się pod jego nazwisko.
Na rozprawie w dniu 7 marca pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie decyzji podniósł dodatkowo, że obciążenie go pełną opłatą nie jest sprawiedliwe i kłóci się z treścią przepisu § 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] 2004 r. Opłata jest w dysproporcji z dochodami skarżącego, które zarabia średnio brutto 376 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w całości argumentacji skarżącego.
Jak wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Weryfikując poprawność działania organu administracji, Sąd administracyjny za punkt odniesienia owej kontroli przyjmuje zasadniczo stan prawny i faktyczny istniejący w momencie podjęcia zaskarżonej decyzji. Nie można by bowiem zarzucić naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia faktu i jego konsekwencji prawnych, które nastąpiły już po wydaniu decyzji, a więc takich z którymi organ w żaden sposób nie mógłby się zapoznać. Z tego względu nie mogła mieć wpływu na orzeczenie Sądu podnoszona w toku postępowania okoliczność, iż skarżący składał pozew o unieważnienie ojcostwa, albowiem fakt ten miał miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tylko gdyby pozew był złożony przed wydaniem decyzji i w wyniku postępowania przed sądem powszechnym, zakończonego prawomocnie przed wydaniem decyzji, doszłoby do unieważnienia ojcostwa – zaistniałaby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, a co więcej – jak wynika z informacji Sądu Rejonowego – pierwszy pozew w tym przedmiocie, jak również prawdopodobnie drugi, został cofnięty.
Z powyższych powodów Sąd nie mógł także brać pod uwagę obecnej sytuacji finansowej skarżącego.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 5 uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] 2004 r., gdyż uchwała ta nie była i nie powinna być podstawą prawną orzekania przez organy administracji. Ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego organami administracji właściwymi dla przedmiotowej sprawy były organy szczebla powiatowego obejmujące swoją właściwością teren miasta Bydgoszcz. Stosownie do części II (in fine) załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto B. jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592; z późn. zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta oraz prezydent miasta. Zasadnie zatem w przedmiotowej sprawie organy orzekające odwoływały się do uchwały podjętej przez Radę Miasta B., a nie przez Radę Powiatu B. Powiat bydgoski jest odrębną jednostką samorządu terytorialnego. Nie obejmuje on terenu miasta B. (część II, poz. 3 ww. załącznika), w tym mieście mają jedynie siedzibę władze tegoż powiatu.
Sąd nie dopatrzył się również, aby organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa ustalając, iż skarżący prowadził (przynajmniej do momentu wydania decyzji) gospodarstwo domowe wspólnie z babcią. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, fakt wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego został udowodniony nie tylko poprzez oświadczenie babci skarżącego, ale także stwierdzony w wywiadzie środowiskowym, podpisanym osobiście przez skarżącego. W toku postępowania administracyjnego skarżący tej okoliczności nie kwestionował. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wypowiadał się jedynie co do przyszłego miejsca zamieszkania wraz z konkubiną i ich dzieckiem. W tej sytuacji zdaniem Sądu wskazana okoliczność została ustalona przez organy w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy, tj. w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego określonymi w art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.).
Natomiast za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia prawa poprzez obciążenie opłatą wyłącznie skarżącego. Stosownie do art. 81 ust. 1 u.p.s. za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Przepis wyraźnie zatem stanowi, iż opłata powinna obciążać oboje rodziców. Tymczasem z niewiadomych przyczyn organy administracji prowadziły postępowanie i obciążyły opłatą tylko jednego z rodziców K. S., tj. jego ojca. Postępowanie toczyło się bez udziału matki dziecka, pomimo że jak wynika z treści wywiadu środowiskowego (pkt 13) organ znał jej miejsce pobytu.
Zasadny jest zarzut braku uwzględnienia w postępowaniu trudnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Zgodnie z art. 81 ust. 5 u.p.s. starosta ustalając wysokość opłaty jest obowiązany uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Może także, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby, częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, (art. 81 ust. 4 u.p.s.). Zarówno zatem ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej, jak i ewentualne zwolnienie lub odstąpienie od ustalenia opłaty jest wyłączną kompetencją starosty. Organ ten powinien samodzielnie ocenić w jaki sposób uwzględnić okoliczności wymienione w art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej przy wymierzaniu wysokości opłaty, ewentualnym częściowym zwolnieniu od opłaty lub czy mogą one zadecydować o odstąpieniu od ustalenia opłaty.
Zakres tej uznaniowej decyzji starosty powinien być ograniczony jedynie poprzez uchwałę rady powiatu w przedmiocie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty (art. 81 ust. 6 u.p.s.).
W przedmiotowej sprawie wypełniający funkcję starosty Prezydent Miasta ustalił odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, określając ją w końcowej części uzasadnienia decyzji jako odpłatność "częściową" z racji zastosowania opłaty będącej odpowiednikiem 13 % średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Taka wysokość opłaty została ustalona w tabeli stanowiącej część § 1 ust. 3 załącznika powoływanej przez organ uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 2004 r. w sprawie częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo – wychowawczej rodziców dziecka, osoby pełnoletniej lub jej rodziców, a także opiekunów prawnych lub kuratorów. Według tej tabeli odpłatność w podanej wysokości należy ustalić w przypadku, jeżeli dochód na osobę w rodzinie zawiera się w granicach 301 – 340 % "kryterium dochodu".
W istocie zatem Rada Miasta, przekraczając upoważnienie ustawowe zawarte w art. 81 ust. 6 u.p.s., ściśle określiła wysokość opłat, a tym samym z naruszeniem prawa ograniczyła zakres uznania administracyjnego przysługującego Prezydentowi. W konsekwencji Prezydent stosując automatycznie bezprawnie ustanowioną stawkę opłaty częściowej, nie dokonał oceny przesłanek wymienionych w art. 81 ust. 5 u.p.s., które powinny mieć wpływ na wysokość ustalonej opłaty.
Jednocześnie z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy i w jakim zakresie na ustalenie opłaty miało wpływ rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty. Brak jest analizy sytuacji materialnej skarżącego pod kątem możliwości zwolnienia (całkowitej lub częściowej) z opłaty. Ponadto wymieniona uchwała Rady Miasta B. z dnia 26 maja 2004 r., która w części wykracza poza upoważnienie ustawowe, jednocześnie zawiera treść mieszczącą się w graniach tego upoważnienia. W § 2 ust. 1 załącznika uchwały wskazano bowiem okoliczności, których zaistnienie może uzasadniać częściowe zwolnienie z opłaty. Okolicznościami tymi są m.in. długotrwała lub ciężka choroba, bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego w rodzinie niepełnej lub wielodzietnej. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nie badał on, czy w stosunku do skarżącego zachodzą warunki zwolnienia z opłaty, określone przez Radę Miasta.
Powyższych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia art. 81 ust.1, 4 i 5 u.p.s. a także § 2 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta B., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.
O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).