Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy R. odmówił skarżącemu P. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. K., wskazując na nieziszczenie się w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej powoływanej jako "u.ś.r."), ponieważ z dokumentacji nie wynika, że niepełnosprawność J. K. powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem oraz wskazując na ciężki stan zdrowia matki i związaną z tym konieczność sprawowania nad nią całodobowej opieki, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w obecnym stanie prawnym organy pomocowe rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi osoby dorosłej, mają obowiązek badać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednak z wyłączeniem tej części przepisu, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana na niekonstytucyjną.
Tym samym art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którym swoją decyzję oparł organ I instancji, nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium skarżący nie jest uprawniony do wnioskowanego świadczenia, ponieważ zakres sprawowanej przez niego opieki nie spełnia wymogów stałej i długoterminowej opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – co, jak wskazał organ odwoławczy, wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, w tym w szczególności z wywiadu z dnia [...] kwietnia 2023 r., oświadczeń skarżącego, wykazu czynności wykonywanych podczas opieki oraz dokumentacji medycznej i karty oceny stanu pacjenta. SKO podkreśliło przy tym, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że matka skarżącego mimo niepełnosprawności jest osobą samodzielną, a opieka skarżącego polega na pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, co zdaniem Kolegium nie powoduje konieczności rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu prawa do wnioskowanego świadczenia oraz zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak nie są osobami dającymi rękojmie sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że jego matka jest osobą samodzielną. Wskazał przy tym na liczne schorzenia matki (choroba Parkinsona, cukrzyca typu 2, nadciśnienie tętnicze, jaskra, zaburzenia lękowe, zwyrodnienia wielostawowe, zespół psychoorganiczny, zespół otępienny) i podkreślił, że jej stan zdrowia nie ulega poprawie, a wręcz przeciwnie – pogarsza się. Wyjaśnił też, że ma ona trudności w swobodnym przemieszczaniu się i wymaga jego stałej pomocy oraz że zakres i rodzaj wykonywanej nad nią opieki skutkuje brakiem możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazało jednocześnie, że wbrew zarzutom skargi powodem odmowy skarżącemu wnioskowanego świadczenia przez organ odwoławczy nie były przepisy art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Odnosząc się zaś do przyczyny odmowy przyznania świadczenia z uwagi na zakres opieki, który w ocenie organu nie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia – Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W następnej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. W każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne niezbędne jest zatem przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy, a następnie przeanalizowanie ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnej indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki.
W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji był fakt, że niepełnosprawność wymagającej opieki J. K. nie powstała przed 18 rokiem życia lub przed 25 rokiem życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, co zakwestionowane zostało jednak przez SKO. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że argumentacja organu I instancji, pomijająca okoliczność utraty konstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, organ odwoławczy wskazał jednocześnie na inną zaistniałą w sprawie przyczynę odmowy świadczenia, tj. brak bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i uznał w związku z tym, że nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Przechodząc zatem do oceny zasadności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium w zakresie dotyczącym braku możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak możliwości ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność matki skarżącego. Należy bowiem wyjaśnić, że w związku z wydanym dnia 21 października 2014 r. wyrokiem TK o sygn. akt K 38/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca.
Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). W związku z tym za wadliwą uznać należało opartą na podstawie niekonstytucyjnego przepisu decyzję odmowną organu I instancji - co też zasadnie stwierdził organ odwoławczy.
Jeżeli zaś chodzi o wskazaną w decyzji II-instancyjnej podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego związaną z brakiem wykazania w sprawie związku przyczynowo-skutkowego między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, a sprawowaną opieką (jej zakresem), zdaniem Sądu jest ona nieuzasadniona, bowiem ocena Kolegium co do zakresu oraz charakteru sprawowanej przez skarżącego opieki oraz kwestii niepodejmowania przez niego zatrudnienia, jawi się w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, jako dowolna.
Podkreślić należy w tym miejscu, że rozmiar i zakres opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, konieczny, bo o tym przesądza orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika z aktualnych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wśród niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności są bowiem zarówno osoby leżące, wymagające całodobowych czynności pielęgnacyjnych, jak też osoby z naruszoną sprawnością organizmu ale poruszające się po mieszkaniu, wymagające w większym zakresie czynności opiekuńczych i organizacyjnych niż pielęgnacyjnych. W stosunku do tych drugich, czynności pielęgnacyjno - opiekuńcze nie muszą trwać całą dobę, ale winny angażować uwagę opiekuna na tyle, że nie pozwalają na prowadzenie przez opiekuna aktywności zawodowej. Na uwadze należy mieć ponadto, że nawet jeżeli średnio nie wyczerpują one 8-godzinnego dnia pracy, to ich zmienne natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające kilkukrotnej aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy osobie niepełnosprawnej, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia.
Na tle każdej indywidualnej sprawy należy więc rozważyć jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje osoba niepełnosprawna i w jakim stopniu zaabsorbowanie sprawowaniem opieki uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 695/22 – dostępny jw.).
Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że licząca obecnie lat 86 matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2023 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Cierpi ona na chorobę Parkinsona, nadciśnienie, cukrzycę, przewlekłą niedokrwienną chorobę serca (ma wstawioną zastawkę), zaburzenia pamięci, zaburzenia lękowe, jaskrę, zespół otępienny. Z podpisanego przez lekarza zaświadczenia o stanie zdrowia J. K. z [...] lutego 2023 r. wynika ponadto, że nie wykazuje ona poprawy, a schorzenia postępują.
Jednocześnie lekarz wskazał na znaczne upośledzenie sprawności psychoruchowej, znaczne ograniczenie zdolności do samoobsługi, a także zaburzenia pamięci. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto "Karta oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel", w której to ocenie podlega 10 czynności (takich jak np. spożywanie posiłków, przemieszczanie się, utrzymanie higieny osobistej) za które pacjent uzyskać może 0, 5 lub 10 pkt w zależności od stopnia samodzielności. J. K. tylko za dwie czynności (tj. korzystanie z toalety oraz kontrolowanie stolca) uzyskała najwyższą ocenę, tj.
10. Ocena pozostałych 8 czynności wskazuje natomiast na konieczność pomocy J. K. w ich wykonywaniu. Jednocześnie z wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad matką skarżącego (znajdującego się w aktach sprawy) wynika, że w zakres obowiązków skarżącego wchodzą czynności takie jak podawanie leków, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, masaże, wyjścia do lekarza i do kościoła, a także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego takie jak przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie, sprawy urzędowe, robienie zakupów, czynności ogrodnicze. W ustaleniach pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym odnotowane zostało natomiast w szczególności to, że J. K. ze względu na swoją niepełnosprawność nie jest osobą sprawną fizycznie i wymaga stałej opieki. Opieki tej udziela jej zamieszkujący niedaleko niej syn Piotr w zakresie uniemożliwiającym mu podjęcie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto wskazano, że stan zdrowia matki skarżącego pogarsza się.
Podkreślić należy więc, że pracownik socjalny biorąc pod uwagę ustalenia własne, uznał że z uwagi na zakres sprawowanej nad matką opieki skarżący, nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej i to nawet w ograniczonym wymiarze godzin. Ponadto zdecydowana większość zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na znaczne ograniczenie samodzielności J. K. w codziennym życiu.
Mimo powyższego, przy takim materiale dowodowym i wbrew ocenie pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy, organ odwoławczy orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skupiając się przede wszystkim na tym, że – w jego ocenie – matka skarżącego jest osobą w miarę samodzielną, a czynności wykonywane przy niej są wyłącznie dwa razy dziennie, więc skarżący może podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze.
Taka ocena, zdaniem Sądu, narusza jednak przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Analiza całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi bowiem do wniosku, że zdecydowana większość dowodów przemawia za tym, iż matka skarżącego jest osobą, która ze względu na swój ciężki i pogarszający się, stan zdrowia, mimo że jest w stanie dokonywać poszczególne czynności samodzielnie (czyli de facto jak wynika z "Karty oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthela" - korzystać z toalety), to jednak wymaga stałej opieki drugiej osoby, która nie sprowadza się tylko i wyłącznie do zwykłych czynności dnia codziennego polegających na prowadzeniu gospodarstwa domowego.
Należy mieć w tym miejscu na uwadze przede wszystkim to, że prawie we wszystkich czynnościach dnia codziennego J. K. wymaga pomocy innej osoby, o czym świadczy m.in. "Karta oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthela". Co więcej na znaczne ograniczenie samoobsługi wskazał również lekarz. W związku z tym, jednoznaczne stwierdzenie przez SKO, że czynności związane z opieką nad matką skarżący wykonuje tylko dwa razy dziennie co umożliwia mu podjęcie zatrudnienia – co jak można przypuszczać Kolegium wykoncypowało na podstawie wskazania przez skarżącego na częstotliwość wykonywania poszczególnych czynności w tabelce czynności wykonywanych podczas opieki znajdującej się w aktach - uznać należy za nieprawidłowe. Wnioski organu II instancji Sąd ocenił zatem jako przedwczesne i wynikające z wybiórczego potraktowania materiału dowodowego oraz jego oceny nie jako całości, a przez pryzmat poszczególnych dowodów.
Jeśli bowiem w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy obejmujący dokumentację medyczną, protokół z wywiadu środowiskowego wraz z wnioskami pracownika socjalnego i oświadczenia samego skarżącego, z których wynika, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podejmowanie przez skarżącego zatrudnienia, a jednocześnie tabelkę z wykazem wykonywanych czynności, gdzie wskazano na częstotliwość umożliwiającą skarżącemu podjęcie takiego zatrudnienia, to nie ulega wątpliwości Sądu, że zadaniem organu było wyjaśnić zaistniałą w tym zakresie wątpliwość. Tego jednak Kolegium nie uczyniło wydając tym samym przedwczesne rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy w tym miejscu, że organ rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo zobligowany jest do podjęcia stosownych czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy w taki sposób, aby wyeliminować wszelkie wątpliwości. Istotnym jest ponadto, że wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (M. Wierzbowski, Zasady ogólne (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19).
Podsumowując, zważyć należy, że nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie i wydanie decyzji merytorycznych przez organy obu instancji stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 kpa, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to doprowadziło jednocześnie do braku możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego określonej w art. 17 ust. 1 uśr i właściwej oceny spełnienia w sprawie wyrażonych w tym przepisie przesłanek. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia.
Podkreślić należy jednocześnie, że Sąd nie przesądza niniejszej sprawy co do meritum, a jedynie wskazuje, na dostrzeżone uchybienia organów w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (naruszającej przepisy postępowania) oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (naruszającej przepisy materialne oraz przepisy postępowania).