Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: PPIS) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.; dalej zwana: "u.P.I.S.") oraz art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.; dalej zwana: "u.z.c.z."), nakazał przedsiębiorcy P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. doprowadzić na należytego stanu sanitarno-technicznego schody przy wejściu głównym do budynku dworca od strony ul. D., doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego sufit przy zejściu do tunelu od strony kas biletowych, doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego ławki dla podróżnych w holu głównym dworca. Organ zakreślił termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] czerwca 2015 r.
W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. kontroli sanitarnej na terenie dworca kolejowego zlokalizowanego przy ul. D. [...] w G. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych: ubytki płytek w schodach przy wejściu głównym, łuszcząca się farba na suficie przy zejściu do tunelu od strony kas biletowych, zniszczona powierzchnia ławek dla podróżnych w holu głównym dworca. Organ stwierdził, że ujawnione nieprawidłowości naruszają obowiązujące przepisy: art. 22 u.z.c.z. i aby wpłynąć na poprawę istniejącego stanu sanitarnego i technicznego konieczne stało się wydanie decyzji zmierzającej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu spółka podała, że stanowisko organu jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Spółka wskazała, że powołany przez organ art. 22 u.z.c.z. stanowi o obowiązku utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności dotyczy prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami, służy zwalczaniu gryzoni, insektów i szkodników, ma na celu usuwanie padłych zwierząt z nieruchomości, usuwanie odchodów zwierząt z nieruchomości. Nakazany decyzją obowiązek nie mieści się w ustawowym katalogu obowiązków zarządcy nieruchomości, zapobiegających zakażeniom i chorobom zakaźnym, bowiem ujawnione w trakcie kontroli nieprawidłowości w żaden sposób nie stwarzają zagrożenia sanitarno-higienicznego dla korzystających z dworca.
Ujawnione naruszenia mogłyby być rozpatrywane w kontekście art. 61 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej zwana: "P.b."), który określa obowiązki w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego obiektu budowlanego. Odwołująca się podała, że ujawnione uchybienia w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym nie mogą być rozpatrywane jako naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych i nie mogą stanowić podstawy faktycznej do wydania zaskarżonej decyzji, skutkującej naliczaniem opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PWIS) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwana: "K.p.a.") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zarzuty spółki dotyczące błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 1 u.z.c.z. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w ocenie organu II instancji PPIS słusznie wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowią naruszenie ww. artykułu. Organ podniósł, że ustawodawca w przepisie wymienił tylko kilka czynności, do których zobowiązany jest zarządzający nieruchomością, jednakże art. 22 ustawy nie stanowi katalogu zamkniętego. Obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym obejmuje również dbałość o stan schodów, ścian, ławek wchodzących w skład nieruchomości.
Łuszcząca się farba na ścianach i ławkach może być pożywką dla różnych drobnoustrojów chorobotwórczych (bakterii, grzybów itp.), ponadto stara farba może być siedliskiem pasożytów i wytwarzanych przez nie produktów, co może prowadzić w konsekwencji do powstania choroby zakaźnej lub zakażenia wywołanego przez biologiczny czynnik chorobotwórczy. Stwierdzone uchybienia z całą pewnością powodują zagrożenie sanitarno-higieniczne i ich usunięcie, w celu ochrony zdrowia ludzkiego, jest niezbędne.
Wskazanie art. 61 P.b. nie jest konieczne, gdy organ oparł się o art. 22 u.z.c.z. Nie sposób się zgodzić, że niewłaściwy stan schodów, ścian czy ławek nie stanowi zagrożenia sanitarno-higienicznego. Do zakresu działania PIS w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące m.in. utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, co uzasadnia zastosowanie przez organ I instancji przepisów u.z.c.z.
Organ odwoławczy zauważył, że PPIS powinien poinformować stronę w sposób wyczerpujący o jej prawach, w szczególności wskazać termin do składania wniosków, zastrzeżeń, do zapoznania się aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, jednak z uwagi na rangę uchybienia nie stanowi ono przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie PWIS z dokumentacji wynika, że PPIS działał właściwie kierując się nadrzędnym celem ochrony zdrowia ludzkiego.
P. K. P. S.A. w W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję PWIS w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] PWIS i umorzenie postępowania, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu spółka podała, że art. 22 ust. 1 u.z.c.z. jasno określa obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym w szczególności poprzez prowadzenie prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami, zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników, usuwanie martwych zwierząt, odchodów zwierzęcych. Nieprawidłowości takie jak ubytek płytek w schodach, łuszcząca się farba czy zniszczona powierzchnia ławek nie dotyczą stanu higieniczno-sanitarnego kontrolowanej nieruchomości oraz nie mieszczą się w katalogu obowiązków właściciela nieruchomości wymienionych w art. 22 ust. 1 u.z.c.z. Uzasadniając naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. spółka wskazała, że uzasadnienie decyzji administracyjnej jest formalnym wyrazem oceny zgromadzonego materiału dowodowego, które w przedmiotowej sprawie jest lakoniczne i stwierdza jedynie stan nieprawidłowości ujawniony kontrolą, co powtórzył organ II instancji.
Organy administracji publicznej nie wykazały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jakie to pasożyty człowieka i drobnoustroje chorobotwórcze znajdują się w łuszczącej się farbie pokrywającej ławki czy ściany budynku dworca, jakie choroby zakaźne lub zakażenia mogą wywołać poszczególne typy pasożytów i drobnoustrojów mających swoje siedlisko w farbie pokrywającej ściany i ławki dworca kolejowego i jakie jest z tego powodu zagrożenie sanitarno-higieniczne w kontrolowanym budynku dworca.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o oddalenie skargi., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, że pojęcie stan higieniczno-sanitarny jest szerokim pojęciem i dotyczy stanu, który ma pośredni lub bezpośredni wpływ na zdrowie człowieka. Odpowiadając na zarzuty skargi PWIS podał, że w analizowanej sprawie nie można wskazać, jakie konkretnie typy drobnoustrojów chorobotwórczych znajdują się w starej, łuszczącej się farbie, jednak znajdujące się tam bakterie mogą przeniknąć do organizmu człowieka i wywoływać różnego rodzaju objawy chorobowe. Organ zwrócił uwagę, że ławki w złym stanie technicznym, ze złuszczającą się farbą, jest trudniej utrzymać w czystości i odpowiednim stanie, ponadto taka farba stanowi dobre miejsce dla rozwoju pleśni i grzybów. Organ podkreślił, że szansa na zarażenie jest tym większa, iż przedmiot dotyczy dworca, czyli miejsca, gdzie przebywa duża liczba osób.
Szczególnie w głównym holu dworca sytuacja taka jest prawdopodobna, gdyż grzyby pasożytują na zrogowaciałych strukturach i wniknięcie ich do organizmu jest bardzo realne. Dodatkowo organ podał, że kurz znajdujący się w pomieszczeniach jest rezerwuarem grzybów uczulających, który nawet przy regularnym czyszczeniu ławek nie jest łatwy do eliminacji. Oczywistym jest, że wytknięte uchybienia stanowią realne zagrożenie dla podróżujących i korzystających z dworca. Wyszczerbione i niekompletne schody mogą stanowić dodatkowo zarzut naruszenia art. 61 P.b., co jednak nie jest konieczne.
Pismem procesowym z [...] lipca 2015 r. PWIS przesłał informację, iż nieprawidłowości wskazane w pkt IV protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zostały usunięte, a nakazany obowiązek wykonany w związku z czym skarga stała się bezprzedmiotowa. W załączeniu organ przedłożył pismo spółki P. z dnia [...] czerwca 2015 r. informujące o wykonaniu nałożonych obowiązków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647), sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwana: "P.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W zakresie tak określonej kognicji sądu administracyjnego Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określając zadania i zakres jej działania w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2 cyt. ustawy). W dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach czy też utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy[...].
Jak stanowi art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie stanu sanitarnego dworca kolejowego zlokalizowanego przy ul. D. [...] w G., za który podmiotem odpowiedzialnym za przestrzeganie wymagań sanitarnych jest P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. Należy wskazać, że art. 22 ust. 1 u.z.c.z. nakłada na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności:
- 1. prowadzenia prawidłowej gospodarki odpadami i ściekami;
- 2. zwalczania gryzoni, insektów i szkodników;
- 3. usuwania padłych zwierząt z nieruchomości;
- 4. usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości.
W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono ubytki w schodach przy wejściu głównym, łuszczącą się farbę na suficie przy zejściu do tunelu w okolicy kas biletowych oraz odrapania i starcia oraz łuszczenie się powierzchni ławek dla podróżnych w holu głównym. Należy podkreślić, że wywody poczynione w uzasadnieniu organu I instancji są tak lakoniczne, że w zasadzie nie stanowią uzasadnienia decyzji nakładającej obowiązek, a jego treść w zasadzie stanowi skrótowe przedstawienie ujawnionych uchybień i stwierdzenie, że uchybienia naruszają art. 22 ust.
1. Już w tym miejscu należy stwierdzić, że wydana przez organ decyzja stanowi zaprzeczenie decyzji administracyjnej, ponieważ pozbawiona jest prawidłowego, zgodnego z zasadami K.p.a. uzasadnienia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera przedstawienia prawidłowego stanu faktycznego, wskazania i wyjaśnienia przepisów, które zastosowano, a sam obowiązek nałożony przez organ jest niekompletny i niewykonalny, gdyż organ nie wskazał, w jaki sposób zobowiązany ma doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego schody, sufit i ławki. Organ nie podał, czy należy jakieś elementy wymienić, odnowić, zastąpić innymi, jakie prace należy podjąć, podczas gdy każde rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej, a już w szczególności w decyzji nakładającej na stronę określony obowiązek, musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne, lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Z rozstrzygnięcia tego musi wynikać w sposób niedający możliwości różnej interpretacji, konkretny rodzaj obowiązku. Organ ograniczając się do wskazania na uchybienia wskazał, że należy doprowadzić określone przedmioty do należytego stanu sanitarno-technicznego, przede wszystkim nie określił precyzyjnie, na czym ma polegać obowiązek usunięcia niezgodności. Jak stwierdził NSA w wyroku z 2.09.1999 r., IV SA 1418/1997, LEX nr 47875, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane tak, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro zatem w rozstrzygnięciu organu I instancji nie sprecyzowano, w jaki sposób stwierdzona przez organ nieprawidłowość ma zostać usunięta, wówczas tak określony obowiązek jest niemożliwy do wyegzekwowania. Zauważyć też przyjdzie, że w niniejszej sprawie nawet w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie określono, na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień.
Ponadto, organy zupełnie pominęły fakt, że decyzja dotyczy trzech elementów – ławek, schodów i sufitu, tymczasem w decyzjach zupełnie niewyjaśniona została kwestia schodów (ubytków płytek), tzn. ich związek z zagrożeniem sanitarnym oraz potencjalne zagrożenie szerzenia chorób zakaźnych. Organy nie wykazały też w sposób przekonywujący związku łuszczącej się farby z sufitu (odnosiły się bowiem jedynie do łuszczącej się farby ścian) z zagrożeniem sanitarnym.
Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a tego w rozpoznawanej sprawie należycie nie uczyniono, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Podkreślić również należy, że stosownie do treści art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie zniwelował uchybień poczynionych przez organ I instancji, ale sam je powtórzył, bowiem nie zauważył błędnie określonej sentencji decyzji, a starając się uzasadnić wydaną decyzję pominął kwestię nieprawidłowości stwierdzonych na schodach i suficie.
Na marginesie należy wyjaśnić, że wykonanie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji organu nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości postępowanie sądowoadministracyjnego i umorzenia postępowania, według art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że ujawnione wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, stanową naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.
Z powodów wskazanych wyżej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji, objętą postępowaniem na podstawie art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.