Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił W. S. (skarżącemu) przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na przekroczenie przez niego wynikającego z przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. – dalej "u.d.m.") kryterium dochodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ -wyjaśniwszy, na jakich zasadach przyznawany jest przedmiotowy dodatek - przytoczył obliczenia, na podstawie których doszedł do końcowego wniosku o braku możliwości przyznania świadczenia. Do decyzji załączono nadto tabelę zawierającą dane liczbowe dotyczące m.in. miesięcznego dochodu wnioskodawcy (emerytura [...] zł), powierzchni zajmowanego lokalu (43 m˛), miesięcznych wydatków na mieszkanie ([...] zł), wydatków na powierzchnię normatywną ([...] zł) oraz teoretycznej kwoty przysługującego dodatku mieszkaniowego (-[...] zł).
Pismem z dnia [...] r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B, podnosząc, iż jest ona dla niego krzywdząca, albowiem jego emerytura, wbrew ustaleniom organu, wynosi tylko [...] zł netto miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywoławszy brzmienie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.m., potwierdził prawidłowość obliczeń dokonanych przez organ I instancji i finalnego wniosku o braku możliwości przyznania wnioskowanego dodatku. Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że dochód netto strony, zgodnie z wyliczeniem ZUS-u, wynosi [...] zł miesięcznie, a przywołana przez skarżącego kwota jest skrajnie zaniżona.
W skardze na powyższą decyzję W. S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą jego trudnej sytuacji materialnej i krzywdzących w tym zakresie ustaleń organów, jak również ustaleń dotyczących wysokości jego emerytury. Doprecyzował ponadto, że wskazana przez niego kwota [...]zł jest kwotą rzeczywistą, z jakiej musi się utrzymać, a to ze względu na obciążenie komornicze wypłacanej emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że nie ma przepisu uprawniającego do odliczania od dochodu obciążeń komorniczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Kontrola sądowa działalności administracji publicznej, zgodnie z zacytowanym wyżej art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (publ. jw.), dotyczy zgodności tej działalności z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd w składzie orzekającym nie powziął wątpliwości co do tego, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w zgodzie w obowiązującymi przepisami prawa.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. – dalej "u.d.m."), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m. (zajmującym lokal mieszkalny i posiadającym do niego tytuł prawny lub nieposiadającym tego tytułu, ale oczekującym na lokal zamienny lub socjalny), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 8 u.d.m. jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o te kwotę.
Zauważyć należy, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na ogólnie trudną sytuację materialną, zdrowotną, czy rodzinną wnioskodawcy, jak też nie jest typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dodatki mieszkaniowe - mimo że o prawie do ich uzyskania decydują organy pomocy społecznej - nie są elementem systemu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też o prawie do dodatku decyduje wyłącznie tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz wysokość dochodu, z wyłączeniem innych okoliczności (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 567/16, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące ustalania dochodu i progów dochodowych warunkujących prawo do dodatku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, za dochód (na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego) uznaje się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy wymieniono dochody, które ustawodawca wyłączył od wliczania do dochodu ustalanego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że wliczeniu do dochodu nie podlegają: świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatki mieszkaniowe, dodatek energetyczny, zapomogi pieniężne, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenie pieniężne i pomocy pieniężną, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatek wychowawczy, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.).
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że katalog świadczeń, które podlegają odliczeniu od dochodu, zawarty we wskazanym przepisie jest zamknięty. Wobec tego jego zakres nie może być poszerzony w sposób uznaniowy. Inaczej rzecz ujmując – nie mogą być odliczone od dochodu obliczanego dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego inne świadczenia niż wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy (vide: wyroki WSA w Opolu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 284/15 i z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 197/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1059/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż miesięczny dochód skarżącego stanowi świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł i słusznie kwotę tę przyjęły do obliczeń związanych z weryfikacją wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższe wynika zarówno z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu emerytury (k. 1 akt adm.), jak i samodzielnie wypełnionej deklaracji skarżącego o wysokości dochodów, opatrzonej jego własnoręcznym podpisem (k. 12 akt adm.).
Weryfikując zatem ustalenia organów w zakresie zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzić na początku należy, że skarżący zamieszkuje samotnie lokal o powierzchni 43 m˛, jego miesięczny dochód to [...] zł, zaś miesięczne wydatki na mieszkanie wynoszą, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, [...] zł. Przekroczył on więc kryterium powierzchniowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. (normatywna powierzchnia dla lokalu mieszkalnego zajmowanego przez jedną osobę wynosi 35 m˛), jednak nie było to przekroczenie dyskwalifikujące, albowiem zgodnie z art. 5 ust. 5 pkt 1 u.d.m. górna granica powierzchni dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 45,5 m˛ (powierzchnia użytkowa lokalu nie przekroczyła powierzchni normatywnej o więcej niż 30%).
Skarżący przekroczył za to kryterium dochodowe, ponieważ jego dochód miesięczny [...] zł brutto jest wyższy od 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (tj. 1544,48 zł, zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent – publ. Monitor Polski z 2016 r., poz. 168). Biorąc pod uwagę zastrzeżenie zawarte w cytowanym wcześniej art. 6 ust. 8 u.d.m. należało ustalić, czy kwota nadwyżki (różnica [...] zł i [...] zł) nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – dodatek ten obniżyć o kwotę nadwyżki). Wartość liczbową określającą dodatek mieszkaniowy, potrzebną do wykonania działania, o którym mowa w art. 6 ust. 8 u.d.m., organ prawidłowo wyliczył na podstawie wytycznych z art. 6 u.d.m. przy uwzględnieniu wartości wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, otrzymując kwotę -[...] zł. Uzyskana na potrzeby weryfikacji zastosowania art. 6 ust. 8 u.d.m. kwota nadwyżki ([...] zł jako różnica [...] zł i [...] zł), przekracza zatem wyliczoną kwotę dodatku mieszkaniowego (kwotę dodatku jeszcze przed odliczeniem, o którym mowa w art. 6 ust. 8 u.d.m. in fine).
To z kolei wyłączyło zastosowanie wyjątku z art. 6 ust. 8 u.d.m. i obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.m. W uzasadnieniach obu decyzji przeprowadzono zresztą działanie arytmetyczne, o którym mowa w art. 6 ust. 8 u.d.m., co finalnie dało wynik -[...] zł. Skoro otrzymana kwota dodatku stanowi liczbę ujemną, to nie budzi wątpliwości, iż nie było możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego, a rozstrzygnięcia organów były w tym zakresie ze wszech miar prawidłowe.
Argumenty zawarte w skardze dotyczące trudnej sytuacji życiowej skarżącego, jak wyjaśniono już wcześniej, nie zasługiwały na uwzględnienie – przywołane są bez znaczenia, gdy chodzi o weryfikację wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co się zaś tyczy podniesionego zarzutu, jakoby organy niesłusznie nie uwzględniły obciążenia komorniczego wypłacanej emerytury, stwierdzić należy, że art. 3 ust. 3 u.d.m., zawierający - jak wcześniej wyjaśniono - zamknięty katalog dochodów podlegających odliczeniu od dochodu ustalanego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie mieści w sobie pozycji dotyczącej obciążeń komorniczych. Nawet gdyby okoliczność otrzymywania emerytury pomniejszonej o obciążenia komornicze skarżący odpowiednio uprawdopodobnił (a, nota bene, nie zrobił tego, podnosząc zarzut w istocie gołosłowny), to organy i tak nie miałyby możliwości odliczyć tych obciążeń od pierwotnie ustalonego dochodu, bowiem zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), działają one na podstawie przepisów prawa, a prawo (art. 3 ust. 3 u.d.m.) odliczenia takiego nie przewiduje.
Sąd w składzie orzekającym potwierdza w tym miejscu i przyjmuje jako swoje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., w myśl którego obciążenia komornicze, płacenie alimentów, czy kwestie zdrowotne zainteresowanego nie mają żadnego znaczenia dla sposobu wyliczania dodatku mieszkaniowego, według ustawy o dodatkach mieszkaniowych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 20148/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.