Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
B. F. w dniu [...].05.2011 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, obejmującej: przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 6,30 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). Decyzją z dnia [...].11.2011 r. Nr [...] wnioskodawczyni przyznano płatności JPO, UPO i PZ zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, w łącznej wysokości 6 589,50 zł. W dniu [...] maja 2012 r. producentka złożyła wniosek o przyznanie płatności JPO, UPO i PZ na rok 2012. Powierzchnia zadeklarowana do JPO wynosiła 6,30 ha, UPO 2,24 i PZ do 4,06 ha. Decyzją z dnia [...].11.2012 r. Nr [...] w przyznano wnioskodawczyni płatności do powierzchni zadeklarowanych we wniosku. w łącznej wysokości 6 332,79 zł. W dniu [...].05.2013 r. producentka rolna złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono dla działki rolnej C (dz. ewidencyjna [...]) kod DR18, oznaczający zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.
W związku z powyższym postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i 2012 zostały wznowione. W dniu [...].07.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje nr [...] oraz [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z kolei z dnia [...].02.2015 r. nr [...] organ ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 12 922,29 zł. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].03.2015 r. nr [...].
Organ pierwszej instancji w dniu [...].03.2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących roku 2011 i 2012. Nieważność decyzji nr [...] i [...] została natomiast stwierdzona na podstawie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...].04.2015 r. Nr [...] i Nr [...].
W wyniku postępowań wznowionych na lata 2011 i 2012, organ pierwszej instancji w dniu [...].06.2015 r. wydał decyzję Nr [...], a w dniu [...].06.2015 r. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie tych decyzji odmówiono wnioskodawczyni przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2011 i 2012. Powyższe decyzje zaskarżone zostały do WSA.
W dniu [...].09.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której ustalił producentce rolnej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 12 922,29 zł. Decyzja ta stanowi w niniejszym postępowaniu decyzję pierwszej instancji.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła B. F., która wskazała, że różnica w powierzchni użytkowania gruntów pomiędzy rokiem 2013 a latami 2011 i 2012 wyniosła 0,50 ha i że na obecnym etapie nie można żądać zwrotu wypłaconych płatności.
Organ wskazał, że w dniu 18.11.2015 r. WSA w Bydgoszczy uchylił zaskarżone decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] i [...], utrzymujące w mocy decyzje Nr [...] i Nr [...]. W dniu [...].03.2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję Nr: [...] i [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] i Nr [...], z uwzględnieniem zaleceń zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA.
Organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie niniejszej, w związku z wyjściem na jaw w wyniku kontroli na miejscu w roku 2013 nowych okoliczności faktycznych, co miało miejsce po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności, wznowione zostały postępowania zakończone decyzją Nr [...] oraz decyzją Nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji stwierdził przekroczenie powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...], odpowiadającej maksymalnej powierzchni uprawnionej do płatności.
W związku z powyższym z postaci skutecznej wniosków na rok 2011 i 2012 wykluczono obszar o powierzchni 1,50 ha. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego decyzjami z dnia [...].11.2015r. nr [...] oraz [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W sprawach na rok 2011 i 2012 stwierdzono bowiem różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, która skutkowała odmową przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zatem, jak wskazał Dyrektor Oddziału Regionalnego, w obrocie prawnym istnieją decyzje administracyjne odmawiające przyznania producentce rolnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym środki wypłacone na podstawie uchylonych decyzji w kwocie 6 589,50 zł i 6 332,79 zł (łącznie 12 922,29 zł), prawidłowo uznane zostały za pobrane nienależnie.
Na powyższą kwotę, jak wskazał organ, składają się następujące płatności: za rok 2011: kwoty przyznane i wypłacone na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2011 r. – jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości 4 476,59 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 504,58 zł, oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 1 608,33 zł. Za rok 2012 natomiast: kwoty przyznane i wypłacone na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...]7.11.2012 r. – jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości 4 611,98 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 474,43 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 1 246,38 zł.
Organ wskazał, że w sprawie niniejszej nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności JPO za lata 2011 i 2012. Organ zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji błędnie określił datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika. Organ ustalił, że nastąpiło to w dniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, podczas gdy w istocie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy przyjąć dzień złożenia wniosków, czyli dzień [...].05.2011 r. dla roku 2011 i [...].04.2012 r. dla roku 2012. W przedmiotowej sprawie termin przedawnienia zaczął biec od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, ponieważ wniosek ten zawierał błędną deklarację w zakresie powierzchni działek rolnych. Termin 4 - letni został jednak przerwany na skutek doręczenia z dniem [...].06.2014 r. postanowień o wznowieniu postępowania, informujących stronę o wykrytych nieprawidłowościach polegających na zawyżeniu powierzchni. Tym samym, termin 4-letni zaczął biec na nowo, co oznacza, że w dniu wydania decyzji nr [...] nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w łącznej wysokości 12 922,29 zł.
Organ zauważył, że producentka rolna w odwołaniu nie przedstawiła żadnych dowodów ani okoliczności, mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazana przez stronę okoliczność wcześniejszego poinformowania o fakcie nieużytkowania części działki [...] nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a ponadto strona sama, w oświadczeniu z dnia [...].06.2015 r., zaprzeczyła, że takie zdarzenie miało miejsce.
Skargę na powyższą decyzję wniosła B. F., która zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ten przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co jest rażącym naruszeniem prawa oraz naruszeniem prawa unijnego – art. 14-17 rozporządzenia nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz.U.WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U.WE L 316 z 2.12.2009 r. str. 65 ze zm.), poprzez błędne ustalenie wysokości nieużytków.
Skarżąca podniosła, że w dniu [...].05.2011 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarowała 6,30 ha do jednolitej płatności obszarowej oraz 1,48 ha do uzupełniającej płatności obszarowej i 4,06 ha do płatności zwierzęcej na następujących działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...] (obręb Ś. gm. R.). Decyzją nr [...] skarżącej przyznane zostały płatności JPO, UPO i PZ, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, na kwotę 6 589,50 zł.
W dniu [...].05.2012 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarowała 6,30 ha do jednolitej płatności obszarowej oraz 2,24 ha do uzupełniającej płatności obszarowej i 4,06 ha do płatności zwierzęcej na ww. działkach ewidencyjnych. Decyzją nr [...] skarżącej przyznane zostały płatności JPO, UPO i PZ na kwotę 6 332,79 zł.
W dniu [...].05.2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. do powierzchni 5,80 ha. Skarżąca wskazała, że różnica w wielkości gospodarstwa wynikała z tego, że 0,5 ha faktycznie nie było użytkowane, przy czym fakt ten został zgłoszony do organu.
W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, obecnie nie można żądać od niej zwrotu nienależnie pobranych kwot.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, nie znajdując uzasadnienia zawartego w argumentacji zawartej w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej zwaną: "P.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego naruszono prawo.
Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.
Sąd oceniając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARIMR z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z punktu widzenia legalności, stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu, który nakazywałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Decyzja ta nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie należy podkreślić, że decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] przyznano skarżącej płatności JPO, UPO i PZ zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, w łącznej wysokości 6 589,50 zł, która została przekazana w dniu [...].01.2012 r. na rachunek bankowy, wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] przyznano skarżącej płatności JPO, UPO i PZ systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni zadeklarowanej, która w łącznej wysokości 6 332,79 zł została przekazana w dniu [...].12.2012 r. na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Następnie decyzje te zostały usunięte z obrotu prawnego po wznowieniu postępowania. Tak więc zaskarżona decyzja wydana została w następstwie ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2016 r. Nr: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] i decyzji [...] marca 2016 r. nr [...], i o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...]. Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzeczono o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmówiono skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, a decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzeczono o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmówiono skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
W związku z wniesioną przez skarżącą skargą kontrola sądowa dotyczy wyłącznie decyzji orzekającej merytorycznie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i 2012.
Spór w sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy określona płatność została pobrana nienależnie oraz czy istnieje obowiązek jej zwrotu względnie czy istnieją przesłanki taki zwrot wykluczające.
Z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1438) - zwana dalej: "ustawą", wynika, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że wypłacone skarżącej środki przyznane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i 2012 pochodzą z funduszy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie.
Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych funduszy, do których dochodzi gdy wspomniane środki zostaną przyznane oraz wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną.
Skład Sądu całkowicie podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przyznającej płatności i wydaniu nowej decyzji o odmowie przyznania płatności (tak jak w przedmiotowym przypadku) bądź przyznaniu jej w niższej wysokości.
Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu, której nastąpiła taka wypłata. Do nienależnego pobrania płatności dochodzi w sytuacji jak ta, gdy na podstawie decyzji administracyjnej zostaną przyznane środki i nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja o przyznaniu pomocy zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Ma rację organ, że decyzja o nienależnie pobranych środkach finansowych zostaje wydana w odrębnym postępowaniu, w ramach którego nie kontroluje się zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki.
Organy wykazały, że B. F. pobrała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w nienależnej wysokości. Ustalona kwota nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynikała z ustalenia zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności w roku 2011 i 2012. Działka zadeklarowana we wnioskach o pomoc na lata 2011 i 2012, jako działka [...] położona na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Ś., gm. R. nie była użytkowana rolniczo od kilku sezonów, teren tej działki nie kwalifikował się do płatności z chwilą złożenia wniosków.
W przedmiotowej sprawie postępowania wznowieniowe zostały zakończone ostatecznymi decyzjami organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. Nr: [...] i [...]. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcia stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji, wywierają skutki prawne dla strony postępowania, wiążą również organ administracji publicznej, który wydał takie decyzje.
W toku postępowania wyjaśniono w oparciu o oświadczenie skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., że nie informowała ona organu o nieużytkowaniu działki [...].
Organ prawidłowo uznał, że środki finansowe przekazane na pomoc w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na 2011 i 2012 rok łącznej wysokości 12 922,29 zł stały się nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi.
Zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Sąd nie kontroluje decyzji wydanych na wcześniejszym etapie postępowania o odmowie przyznania pomocy. Niezrozumiałe zatem jest kolejny raz podnoszone przez skarżącą stanowisko zgłoszenia Agencji faktu nieużytkowania 0,5 ha działki rolnej [...]. Skarżąca okoliczności tej nie potwierdziła żadnym dowodem przed Sądem. Natomiast w postępowaniu administracyjnym skarżąca złożyła oświadczenie z dnia [...] czerwca 2015 r., które własnoręcznie podpisała (k- 115 akt administracyjnych), że nie informowała organu o nieużytkowaniu działki [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329) został uchylony przez § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 323) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2014 r. i nie mógł dotyczyć przedmiotowej sprawy związanej z płatnościami bezpośrednimi w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie płatności ONW.
Za nieuzasadniony należy uznać również drugi zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30. 16).
Przypomnieć jeszcze raz należy, że przedmiotem oceny Sądu nie była decyzja o ustaleniu prawa do płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się z urzędu uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.