Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], postępowanie nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej H. G. (dalej określana jako Małoletnia) na okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że I. K. – babcia Małoletniej sprawująca nad nią faktyczną opiekę (dalej określana jako Uczestniczka), nie należy do kręgu osób, o których mowa w treści art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.).
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prokurator Rejonowy we W., wnosząc o jej uchylenie. W treści środka zaskarżenia wskazał, że Małoletnia pozostaje pod faktyczną opieką Uczestniczki. Podniósł również, że postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy we W. ograniczył władzę rodzicielską P. G. nad Małoletnią poprzez poddanie tej władzy stałemu nadzorowi kuratora sądowego oraz ustalenie miejsca pobytu Małoletniej w każdorazowym miejscu zamieszkania babci. Nadto, postanowieniem z [...] marca 2021 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy we W. ustanowił Uczestniczkę kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniej polegającym na posiadaniu oraz sprawowaniu zarządu świadczeniami pieniężnymi, należnymi Małoletniej z tytułu świadczeń uzyskiwanych z zasiłku wychowawczego, programu 500+, wszelkich świadczeń uzyskiwanych od organów pomocy społecznej na rzecz małoletniej.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], nr postępowania [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy powielił argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy we W., zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Uczestniczka nie jest osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniej, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Małoletniej świadczenia wychowawczego na pokrycie wydatków związanych z jej wychowaniem;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 kpa poprzez niezastosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
W treści uzasadnienia Skarżący zarzucił, że zarówno decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i decyzja organu I instancji, są niesłuszne z powodu wydania ich z naruszeniem prawa. Skarżący, odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wskazał dopuszczenie się przez organ błędnej wykładni wskazanego przepisu polegającej na nieuznaniu babci Małoletniej jako osoby posiadającej uprawnienia do otrzymywania świadczenia wychowawczego należnego Małoletniej. Skarżący podkreślił, że jest to świadczenie służące zaspokajaniu potrzeb dziecka, wobec czego, mimo że ww. nie jest osobą wymienioną w katalogu podmiotów z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to jednak to ona sprawuje bieżącą pieczę nad Małoletnią, pokrywa wszelkie wydatki związane z jej potrzebami, zdrowiem, szkołą itp. Wobec sprawowania faktycznej opieki, a nadto będąc ustanowioną przez Sąd Rejonowy we W. kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniej, spoczywa na niej obowiązek dbania o zapewnienie przysługujących dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego.
Wobec powyższego Prokurator stwierdził, że zasadnym jest w przedmiotowej sprawie stosowanie wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej, a nie odwoływanie się do literalnego brzmienia powołanego wyżej przepisu. W konsekwencji, Prokurator uznał zasadność przyznania świadczenia wychowawczego Uczestniczce na rzecz Małoletniej.
Tym samym, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odwołał się do literalnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wywnioskował, że skoro Uczestniczka nie jest wymieniona w katalogu osób uprawnionych do pobierania świadczenia wychowawczego w rozumieniu powyższej ustawy, to nie przysługuje jej przedmiotowe świadczenie. Organ nie odwoływał się do wykładni celowościowej i systemowej, lecz uznał, że ciąży na nim obowiązek ścisłego stosowania prawa, w tym posługiwania się definicją pojęć zgodnie z treścią ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniej za okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r. na skutek uznania, że jej babcia nie jest wymieniona w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania przedmiotowego świadczenia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, było zasadne.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 4 ust 2 cyt. ustawy dzieci. W myśl tego przepisu, świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
- 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Zgodnie z ustawową definicją wskazaną w art. 2 pkt 10 ww. ustawy, opiekun faktyczny to osoba rzeczywiście opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
W sprawie bezsporne było, że Uczestniczka sprawuje bieżącą pieczę nad Małoletnią. Jednocześnie nie występowała do sądu opiekuńczego o jej przysposobienie. Nadto, postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z [...] marca 2021 r., sygn. akt [...] została ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniej polegającym na posiadaniu oraz sprawowaniu zarządu świadczeniami pieniężnymi należnymi Małoletniej z tytułu świadczeń uzyskiwanych z zasiłku wychowawczego, programu 500+, wszelkich świadczeń uzyskiwanych od organów pomocy społecznej na rzecz małoletniej. Z kolei, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Sąd Rejonowy we W. ograniczył matce Małoletniej władzę rodzicielską poprzez poddanie jej stałemu nadzorowi kuratora sądowego oraz ustalenie miejsca pobytu Małoletniej w każdorazowym miejscu zamieszkania babci.
Odwołując się do celu świadczenia wychowawczego, o którym mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że świadczenie to zostało wprowadzone, by częściowo pokryć wydatki związane z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Adresowane jest ono do podmiotów, które rzeczywiście zajmują się dzieckiem, sprawują nad nim pieczę i troszczą się o zaspokajanie jego codziennych potrzeb. W przedmiotowej sprawie wobec ograniczenia władzy rodzicielskiej matce Małoletniej faktyczną opiekę nad nią przejęła jej babcia. Co więcej, została ona ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem Małoletniej i sprawuje bieżącą pieczę nad nią.
Sąd podziela stanowisko organu, że co do zasady tylko osoby wymienione w katalogu art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci posiadają legitymację do pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko. Katalog ten jest ściśle określony. Nie uwzględnia przy tym osób faktycznie sprawujących opiekę nad małoletnimi, które nie wystąpiły do sądu z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Zgodnie z przyjętymi poglądami orzecznictwa i doktryny, przy stosowaniu przepisów pierwszeństwo przyznaje się co do zasady wykładni literalnej. Wobec powyższego, babcia Małoletniej faktycznie nie posiadałaby legitymacji do pobierania przedmiotowego świadczenia. Jednakże, w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy istnieją ważniejsze niż literalne pojmowanie normy, zasad i wartości, wolno od tej wykładni odstąpić. Wówczas pierwszeństwo mają wykładnie celowościowa, systemowa i prokonstytucyjna.
Co więcej, niekiedy odwołanie się wyłącznie do wykładni literalnej narusza konstytucyjne zasady, w tym zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także sprawiedliwości społecznej i dbania przez Państwo o interes i dobro dziecka. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zastosowanie przez organ wykładni literalnej, co skutkowało uchyleniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz Małoletniej, godzi w konstytucyjne zasady uregulowane w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Z kolei art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje ochronę dziecka oraz prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Kierując się powyższymi konstytucyjnymi zasadami, Państwo powinno dbać o interesy dziecka, a także chronić jego dobro. Ustawa zasadnicza nakłada również na organy publiczne obowiązki związane z zaspokajaniem bieżących potrzeb dziecka, wychowaniem czy jego utrzymaniem, w szczególności w przypadku dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej. Obowiązki te wykonywane są między innymi poprzez pomoc opiekunom w zaspokajaniu bieżących potrzeb małoletnich, w tym pomoc materialną. Opiekun sprawujący bieżącą pieczę nad dzieckiem ma zatem prawo skutecznie domagać się od instytucji publicznych pomocy przy sprawowaniu tej opieki w postaci przyznania świadczenia pieniężnego.
Co więcej, kwestię dbania o dobro dziecka reguluje umowa międzynarodowa, tj. art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. Zgodnie z jego brzmieniem, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Zatem, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczanie interesów dziecka.
Wobec powyższych ustaleń, odwołanie się przez organ wyłącznie do literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i odebranie prawa do pobierania świadczenia wychowawczego narusza dobro dziecka, na rzecz którego przyznawane jest przedmiotowe świadczenie. Tym samym godzi w Konstytucyjne zasady i gwarancje mające na celu zapewnienie dziecku ochrony ze strony Państwa i jego instytucji. W przedmiotowej sprawie faktyczny opiekun, tj. babcia Małoletniej, została bowiem pozbawiona środków niezbędnych do jej utrzymania i wychowania. Skoro to Uczestniczka faktycznie zajmuje się wychowaniem Małoletniej, zaspokaja jej codzienne potrzeby, ponosi odpowiedzialność za jej rozwój, jak i podejmuje decyzje w istotnych sprawach oraz zarządza majątkiem dziecka, tym samym posiada prawo do pobierania świadczenia wychowawczego w celu chociażby częściowego pokrywania ww. potrzeb.
Nadto, stosowanie wykładni literalnej w sytuacji, gdy rodzic Małoletniej posiada ograniczoną władzę rodzicielską, jest w tym przypadku nieuzasadnione, narusza cel, dla którego przedmiotowe świadczenie zostało wprowadzone przez ustawodawcę.
Stąd też Sąd uznał, że w celu lepszej ochrony interesów Małoletniej należy zastosować w sposób bezpośredni celowościową i prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W konsekwencji, uzasadnia to możliwość przyznania Uczestniczce świadczenia, o którym mowa w cyt. ustawie na rzecz Małoletniej.
Powyższe stanowisko Sądu znajduje w pełni poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych - vide wyroki WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1720/22, LEX nr 3514380, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 960/22, LEX nr 3512422, WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 736/21, LEX nr 3282095, WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 373/18, LEX nr 2520178 oraz powołane tam orzecznictwo.
Nadmienić należy, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które wykluczałyby prawo do przyznania Uczestniczce świadczenia wychowawczego.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi należało uznać za w pełni uzasadnione i Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.