Uzasadnienie
J. N. i M. M. – N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] września 2009r. znak: [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty I. z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi K. J. pozwolenia na budowę zjazdu gospodarczego na działkę nr [...] z drogi powiatowej nr [...] - działka nr [...] ulica W. w I. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja Starosty I. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu gospodarczego stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2009r.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009r. (data wpływu do kancelarii ogólnej organu I instancji) skarżący zwrócili się do Starosty I. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Organ administracji badając wniosek skarżących pod względem formalnym, w tym również w zakresie przesłanek zachowania terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. uznał wniosek za spóźniony i decyzją z dnia [...] września 2009r. znak: [...], działając na podstawie art. 149 § 3, w zw. z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu gospodarczego.
W ramach przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego organ ustalił, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2009r. zapoznał się z zatwierdzonym w dniu [...] czerwca 2009r. projektem budowlanym oraz otrzymał kserokopie projektu budowlanego dla zjazdu. Jako dowód organ wskazał własnoręczne potwierdzenie tego faktu przez skarżącego na odwołaniu do Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. (kopie strony 10, 4, 5, 7, 8, 9 + kopia decyzji o pozwoleniu na budowę). Kopie tych i innych dokumentów zostały udostępnione na wyraźne polecenie Wojewody [...] zawarte w postanowieniu znak [...] z dnia 25 czerwca 2009r. doręczonym przy piśmie z dnia [...] czerwca 2009r. wydanym bez uprzedniej konsultacji z organem wydającym pozwolenie na budowę.
Organ I instancji dodał, że również we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy wskazali, iż w dniu [...] lipca 2009r. zostały udostępnione im akta dotyczące budowy dwóch zjazdów. W przedmiotowych aktach znajdowały się decyzje znak [...] i [...] z dnia [...] czerwca 2009r., tym samym organ uznał, że wnioskodawcy w tym dniu, tj. [...] lipca 2009r. dowiedzieli się o tych decyzjach.
Organ powołując się na okoliczność, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i wynosi on jeden miesiąc, uznał na podstawie powyższego stanu faktycznego, iż termin do złożenia wniosku przez wnioskodawców o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu [...] sierpnia 2009r.
W ocenie organu, wniosek skarżących o wznowienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2009r. (data wpływu [...] sierpnia 2009r.) został złożony przez ww. po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a., dlatego należało odmówić wznowienia postępowania.
Skarżący odwołali się od decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w podaniu z dnia 6 października 2009r., w którego treści ponieśli merytoryczne zarzuty przeciwko inwestycji zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 2009r. W tym samym dniu tj. 6 października 2009r. skarżący skierowali do Starosty Inowrocławskiego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji z dnia 19 czerwca 2009r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wojewoda [....] nie uwzględnił odwołania i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późno zm.), utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W piśmie przekazującym odwołanie do organu odwoławczego Starosta I. nie poinformował Wojewody o okoliczności złożenia przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Organ odwoławczy, powołując się na art. 148 § 2 kpa, stwierdził, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a nie jej doręczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Zachowanie terminu miesięcznego co do zasady musi udowodnić strona. Organ natomiast ocenia dowody. Wojewoda zgodził się z ustaleniami stanu faktycznego organu I instancji, że skarżący o wydanej przez Starostę I. decyzji wiedzieli już w dniu [...] lipca 2009 r. W tym bowiem dniu wnioskodawca zapoznał się w siedzibie organu pierwszej instancji z kompletem akt przedmiotowej sprawy oraz otrzymał kserokopie projektu budowlanego dla tego zjazdu wraz z kopią decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Fakt ten został własnoręcznie potwierdzony przez J. N. na odwołaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. od decyzji Starosty I. z dnia [...] czerwca 2009r. Wynika to również wprost z wniesionego wniosku z dnia [...] sierpnia 2009r. o wznowienie postępowania w tej sprawie, w którym to wnioskodawcy potwierdzają, że w tym dniu uzyskali wgląd w całość akt administracyjnych dotyczących budowy dwóch zjazdów publicznych na działkę nr [...] przy ul. W. w I. Wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony przez skarżących dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że wniosek ten nie spełnia wymogów art. 148 § 2 Kpa, a niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 148 § 3 k.p.a.).
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego zawartego w art. 148 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że strona postępowania nie zachowała terminu jednego miesiąca przewidzianego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W ocenie skarżących organy dopuściły się naruszenia przepisów procedury, a mianowicie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżących za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Organy naruszyły również przepisy procedury zawarte w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie ustalenia czy projektująca zjazdy osoba posiada stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej.
W treści skargi skarżący nie zaprzeczają, że dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w dniu [...] lipca 2009r. oraz, że wniosek o wznowienie postępowania złożyli w dniu [...] sierpnia 2009r.
Podkreślili jednak, że wraz z odwołaniem złożyli w Starostwie Powiatowym w I. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję o fakcie tym nie wiedział. Starostwo Powiatowe w I. postanowieniem z dnia [...] października 2009r. odmówiło skarżącym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wskazali na okoliczności, które doprowadziły do złożenia spóźnionego wniosku o przywrócenie terminu (ważne sprawy rodzinne, wyjazd, zły stan zdrowia skarżącej).
W dalszej części skargi skarżący podnieśli zarzut, że nie podzielają dotychczasowego stanowiska organów administracji, kwestionującego ich udział w postępowaniu jako strony. W ocenie skarżących ich udział w postępowaniu administracyjnym organy winny oceniać przez pryzmat art. 28 k.p.a., a więc stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie skarżących został naruszony ich bezpośredni interes prawny, gdyż przedmiotowa inwestycja na nieruchomości sąsiedniej jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Brak zaś możliwości uczestniczenia odwołujących się w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z przyczyn od strony niezależnych, skutkować winno skorzystaniem z instytucji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Skarżący podnieśli zarzuty przeciwko zatwierdzonej w pozwoleniu decyzji powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy ustawy o drogach publicznych oraz to, że projekt zjazdów na działkę nr [...] został wykonany przez osobę nie spełniającą wymagań, jakie nakłada rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 18 maja 2005r.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie organ dodał, że w złożonym w dniu [...] października 2009r. wniosku o przywrócenie terminu zainteresowani nie uprawdopodobnili, że przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nastąpiło bez ich winy. Organ ocenił treść wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie. Jego zdaniem ważne powody uzasadniające uchybienie terminu nastąpiły już po terminie do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a więc nie mogły mieć one wpływu na zachowanie tego ustawowego terminu przez M. M. – N.. Nie można bowiem przywrócić terminu z ważnych powodów, które nastąpiły po upływie terminu ustawowego (zawitego).
W dniu rozprawy do protokołu skarżący oświadczył, że odmowa przywrócenia terminu w przedmiotowej skardze została zaskarżona do WSA w Bydgoszczy. Sąd przeprowadził dowód z akt sprawy II SA/Bd 163/10 w sprawie skargi skarżących w przedmiocie przywrócenia terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego.
Skarga jest zasadna z tego względu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ II instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Otóż, organ odwoławczy pominął, lub w ogóle nie wiedział o fakcie, że wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu miało zatem pierwszeństwo rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem ostatecznym przed decyzją orzekającą w zakresie odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn nie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania w związku z art. 148 k.p.a.
W ocenie Sądu jest to istotne uchybienie. Organ II instancji orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy, ale przede wszystkim ma obowiązek dokładnie ustalić stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy oraz uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły również w trakcie postępowania odwoławczego.
Tym bardziej, że decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną z przyczyny nie zachowania terminu powinna uwzględniać, czy strona postępowania nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie i pominął tą istotną zdaniem Sądu okoliczność.
Stanowisko organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę co do braku podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania nie może być przedmiotem oceny Sądu w tej rozpoznawanej sprawie, ponieważ jest to postępowanie odrębne.
Postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zostało zakończone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty I. z dnia [...] października 2009r. o odmowie przywrócenia terminu i będzie przedmiotem kontroli sądowej w związku ze skargą skarżących w tej sprawie wniesioną do WSA w Bydgoszczy, zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Bd 163/10. Zarzuty podniesione zatem w skardze przeciwko braku podstaw do przywrócenia terminu zostaną ocenione przez Sąd w odrębnym postępowaniu.
Organ administracji może orzec o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 148 § 1 kpa, lecz dopiero po rozstrzygnięciu złożonego wniosku o przywrócenie terminu. Dopiero po wyczerpaniu przysługujących skarżącym środków odwoławczych lub odstąpienia od ich wykorzystania organ mógł skutecznie dalej orzekać w przedmiocie wznowienia postępowania (podobny pogląd wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. akt V SA 573/98 - LEX nr 50186).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w chwili wydawania orzeczenia przez organ odwoławczy ([...] listopada 2009r.) nie było rozpoznane zażalenie od postanowienia Starosty I. z dnia [...] października 2009r. o odmowie przywrócenia terminu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać w tych wypadkach, gdy strona wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek o jego przywrócenie nie został złożony (wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 890/97- LEX nr 44527; z dnia 17 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 957/97- LEX nr 47861; z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1460/01- ONSA 2003/2/61, LEX- 78478).
Podobne stanowisko zajmuje doktryna. "Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia." (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, s. 668).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o przywrócenie terminu był złożony. Organ II instancji powinien zostać poinformowany przez Starostę I. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w tym zakresie i do czasu jego zakończenia w toku instancji powinno zostać zawieszone postępowanie odwoławcze.
Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy odmowy wznowienia postępowania z przyczyny uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Organ wskazał, bowiem wyraźnie podstawę rozstrzygnięcia wynikającą z art. 148 k.p.a. W tym orzeczeniu organ wypowiedział się kto może być stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jednak odmowa wznowienia postępowania nie nastąpiła z tego powodu, że skarżący nie są stroną postępowania (brak wyraźnego stanowiska organu w tym zakresie), lecz zadecydowało to, że wniosek o wznowienie okazał się spóźniony. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez samych skarżących. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego, dlatego orzeczenie organu I instancji nie narusza przepisów prawa i sąd ograniczył się jedynie do uchylenie decyzji organu odwoławczego z powodów jakie wskazał powyżej w uzasadnieniu wyroku.
Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących przeciwko już samej decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).