Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. P. W. (dalej powoływa jako: "spółka [...]") wystąpiła do Burmistrza M. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach części działki ozn. nr ewid.[...] położonej w miejscowości W., obręb ewidencyjny W., gm. M..
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Burmistrz M. decyzją z dnia [...] maja 2020 r nr [...] ustalił spółce [...] warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki nr [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie odstąpiono od wymogu spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), gdyż uznano, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dla której nie ma potrzeby analizowania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 p, zgodnie z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. C. – właściciel sąsiedniej nieruchomości, które zarzucił organowi I instancji, iż usytuowanie planowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z jego nieruchomością spowoduje spadek wartości tej nieruchomości, a ponadto pogorszenie wyglądu okolicy.
Po rozpatrzenia ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając potrzebę wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, wskazał że brak jest podstaw do zakwalifikowania farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej powoływanej jako "upzp"), a tym samym odstąpienia od wymogu spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdzając więc, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 upzp, SKO wskazało, że okoliczność ta skutkować musi zastosowaniem do przedmiotowej inwestycji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.
SKO uznało ponadto, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ na etapie ustalenia warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę, co tym samym oznacza, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił warunki zabudowy dla części działki. Reasumując SKO wskazało, że decyzji organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i ust. 3 upzp oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Na powyższą decyzję spółka [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia. Spółka [...] zrzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo braku podstaw ku temu, gdyż instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, jaką stanowi przedmiotowa inwestycja, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp, zwolniona jest od wymogu spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, a ponadto warunki zabudowy można ustalić dla części działki, zaś sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wskazało, że podziela stanowisko spółki [...], że przedmiotowa inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, a przez to podlega zwolnieniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp, natomiast nie zgadza się z twierdzeniem spółki [...], że warunki zabudowy dla inwestycji mogą być ustalone dla części działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich wskazanych w nim powodów.
W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2020 r. o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza M. z dnia [...] maja 2020 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa.
Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W sprawie organ II instancji uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej, powołał się przede wszystkim na nieprawidłową kwalifikację przez organ I instancji przedmiotowej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp, a tym samym na brak podstaw do odstąpienia od wymogu analizy spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. SKO zakwestionował też możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...].
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii możliwości zastosowania w sprawie wyłączenia z 61 ust. 3 upzp, wskazać należy, że organ I instancji wydał w sprawie decyzję o warunkach zabudowy po zmianie przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 upzp, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r. poz. 1524), w świetle której, przepis art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Z kolei w myśl przepisu art. 2 pkt 13 przywołanej ustawy, instalacja odnawialnego źródła energii oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. W ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o odnawialnych źródłach energii brak jest przepisów przejściowych, co oznacza, że jej przepisy weszły w życie 29 sierpnia 2019 r. Na marginesie należy tylko wskazać, że dokonując zmiany powyższej zmiany treści art. 61 ust. 3 upzp ustawodawca przeciął spór pojawiający się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powstały na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów w przedmiocie tego czy farmy fotowoltaiczne muszą spełniać przesłankę m.in. dobrego sąsiedztwa, co wiązało się ze sporną wówczas kwestią możliwości kwalifikacji ich jako urządzeń infrastruktury technicznej.
W ocenie Sądu, w aktualnym stanie prawny, w którym wprost wymieniono w art. art. 61 ust. 3 upzp obok urządzeń infrastruktury technicznej – instalacje odnawialnego źródła energii, nie budzi wątpliwości, biorą pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia, że przedmiotowa inwestycja polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, a zatem oczywistym jest, że ma do niej zastosowania wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że SKO, wydając decyzję kasacyjną, powinno było stosować art. 61 ust. 3 ustawy w znowelizowanym brzmieniu.
W konsekwencji zaniechania w powyższym zakresie, SKO błędnie przyjęło, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż sporna inwestycja nie wymaga wypełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nieprawidłowo wskazując przy tym, że organ I instancji zakwalifikował sporną inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, a nie - jak wynika z decyzji organu I instancji - jako instalację odnawialnego źródła energii. Oznacza to, że stwierdzona w sposób błędny przez SKO konieczność spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co zresztą SKO samo przyznało w odpowiedzi na wniesiony w sprawie sprzeciw.
Zdaniem Sądu, wystarczającej podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji kasacyjnej nie mogło stanowić też stanowisko SKO o braku możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem zarzut, że warunki zabudowy nie można ustalić dla części działki, wiąże się z interpretacją przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 upzp, a nie z naruszaniem przepisów postępowania i koniecznością wyjaśnienia sprawy w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Skoro spółka [...] wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a tylko strona ma prawo kształtować treść wniosku, to w przypadku uznania, że nie ma prawnej możliwości dla wydania warunków zabudowy dla części działki, należy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie decyzję kasacyjną, gdyż w takie sytuacji nie zachodzi potrzeba czynienia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, lecz wystarczającym jest dokonanie odpowiedniej subsumpcji ustaleń faktycznych do określonej normy prawa materialnego.
Potrzeba wydania decyzji kasacyjnej, w ramach przyjętego przez SKO we wskazanej kwestii stanowiska, wystąpiłaby jedynie w sytuacji, gdyby spółka [...] zmodyfikowała wniosek, wskazując że domaga się ustalenia warunków zabudowy dla całości działki, gdyż w takiej sytuacji zaistniałaby konieczność powtórzenia czynności postępowania niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie postępowania odwoławczego jednak ani spółka [...] nie zmodyfikowała złożonego wniosku, ani też SKO nie zwracało się w tej kwestii do spółki [...]. Tym samym nie było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, opartej na zarzucie SKO dotyczącym braku możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. Jednocześnie należy wskazać, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd stwierdził, że wszystkie powołane przez SKO zarzuty do decyzji organu I instancji nie mogły skutkować w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa wydaniem decyzji kasacyjnej. Stanowi to o niezgodności wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, w związku z czym Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł w pkt 1 wyroku o jej uchyleniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. O przyznanych spółce [...] od organu kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 decyzji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.