Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta S. orzekł o zatrzymaniu F. W. – zwanemu dalej "skarżącym" prawo jazdy kategorii B. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a." SKO podało, że decyzja organu I instancji była prawidłowo, dwukrotnie awizowana (23 września 2014 r. i 10 października 2014 r.) dlatego też przyjęto, na podstawie art. 44 oraz art. 39, 42 i 43 k.p.a., że przesyłka została skutecznie doręczona w dniu 10 października 2014 r. natomiast skarżący w dniu 10 kwietnia 2015 r. za pośrednictwem poczty wysłał listem poleconym do Starostwa Powiatowego w S. K. odwołanie od wymienionej powyżej decyzji.
SKO wskazało, że zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez czternaście dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Zastosowanie ustanowionej w art. 44 § 4 k.p.a. tzw. fikcji prawnej doręczenia, polegającej na uznaniu doręczenia za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, wymaga by wymienione w art. 44 warunki zostały spełnione w sposób, który nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdyż konstrukcja ta stanowi wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi.
Zdaniem SKO z akt sprawy wynika, że decyzja organu została nadana w placówce pocztowej 23 września 2014 r. oraz że przesyłka zawierająca wymienioną decyzję została doręczona w trybie zastępczym po uprzednim dwukrotnym awizowaniu (23 września 2014 r. i 10 października 2014 r.). Przesyłka nie została podjęta.
W ocenie SKO powyższe oznacza, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. zostało dokonane prawidło w dniu 10 października 2014 r. i że w związku z powyższym zakreślony przepisem art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie 24 października 2014 r., czego skarżący nie kwestionuje.
SKO zaznaczyło, iż strona wnosząc odwołanie nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu w złożeniu odwołania nie nastąpiło z jej winy.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniósł, że jest malarzem rzemieślnikiem i często nie ma go w domu, ponieważ usługi wykonuje poza obszarem zameldowania, zaś jego żona nie ma obowiązku odbierania korespondencji adresowanej do innej osoby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.
Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako,,p.p.s.a.", sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo.
Stosownie do art. 134 w k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. W razie ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004).
W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ponadto jest to termin ustawowy, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym.
Istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, było ustalenie przezeń daty skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty S. z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 § 1- § 4 k.p.a. Powołane unormowanie wprowadza instytucję fikcji prawnej doręczenia, ma ona zastosowanie, gdy doręczyciel nie ma możliwości doręczenia przesyłki w sposób właściwy, czyli do rąk adresata (art. 42 k.p.a.), lub też w sposób zastępczy do rąk innej osoby (art. 43 k.p.a.).
Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wywiódł skutki z fikcji prawnej doręczenia pisma za pokwitowaniem dokonanego przez urząd pocztowy.
Stosownie do art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.) Jak wynika z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Z zestawienia powołanego wyżej uregulowania prawnego wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego).
Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku spełnienia łącznie powołanych przesłanek, doręczenie dokonane przez operatora pocztowego w trybie art. 44 k.p.a. może być uznane za skutecznie.
W okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości Sądu budzi jednak prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji. Rzecz dotyczy danych, jakie zostały uwidocznione przez doręczającego na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W szczególności uwagę zwraca brak oznaczenia przez doręczającego wszystkich okoliczności wymaganych zgodnie z brzmieniem art. 44 § 2 k.p.a.
W świetle poglądów doktryny, zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej (awizo) będzie skuteczne tylko wtedy, gdy zachowa się ustaloną w przepisie § 2 kolejność miejsc, w których adresat może z nim się zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. W pierwszej kolejności jest to zbiorcza skrzynka oddawcza. Jeżeli taka skrzynka nie została zainstalowana lub jest uszkodzona, doręczyciel operatora wyznaczonego będzie mógł pozostawić zawiadomienie w jednym z miejsc wymienionych we wspomnianym przepisie (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13, s. 271). Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (patrz postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, opubl. w ONSAiWSA 2014/1/7 oraz w Lex nr 1234293).
W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. Fakt, iż nie zawiera on rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki. Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12, opubl. w Lex nr 1301252).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd dostrzegł, że na kopercie i na potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji, brak jest jakiejkolwiek adnotacji o tym, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 k.p.a.) można odebrać przesyłkę. Przy pierwszym powiadomieniu, posłużono się pieczątką,,Nie zastałem - awizowano", data tej czynności: 25 września 2014 r., adnotacja -,,drzwi" oraz podpis doręczającego. Natomiast brak jest informacji odnośnie powtórnego zawiadomienia.
W ocenie Sądu, nie można uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i tym samym prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, opubl. w Lex nr 1068869).
Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy wadliwie przyjął, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, w trybie art. 44 k.p.a., było skuteczne. W konsekwencji organ ten nieprawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 10 października 2014 r. W ocenie Sądu, z uwagi na niespełnienie przez doręczyciela wszystkich wymaganych wymogów awizowania przesyłki, skutek procesowy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, w sposób określony w art. 44 § 4 k.p.a., nie nastąpił.
W takiej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a., w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy.
Wskazać również wypada, że SKO błędnie przyjęło w swym postanowieniu, że pierwsze awizowanie nastąpiło w dniu 23 września 2014 r. - jak wyżej podano nastąpiło to w dniu 25 września 2014 r., zaś 23 września 2014 r. jest datą wydania i nadania decyzji. Ponadto SKO błędnie uznało, że powtórne awizo zostało dokonane w dniu 10 października 2014 r. skoro obok pieczęci z tą datą widnieje pieczątka,,Zwrot nie podjęto w terminie". Zatem SKO wadliwie utożsamiło datę zwrotu przesyłki z datą powtórnego awizowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu z dnia [...] r., w trybie art. 44 k.p.a., co wobec faktu podnoszonego w skardze, a znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy powinno skłonić organ do rozważenia, czy odwołanie z dnia 6 kwietnia 2015 r., może być uznane za złożone skutecznie w świetle art. 129 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżone postanowienie. W przedmiocie kosztów postępowania, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.