Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 77/10

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy we W. złożył skargę na uchwałę nr XXX/172/2006 Rady Miejskiej w Lubieniu Kujawskim z dnia 22 marca 2006 r., w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko - Pomorskiego Nr 57, poz. 955), zarzucając naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) poprzez powtórzenie w § 4 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16 Regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ww. ustawie z dnia 13 września 1996 r., oraz innych ustawach, oraz naruszenie § 135 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 cyt. ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r., poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 32, § 34 pkt a, § 35 Regulaminu, przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady - domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wywodząc, że ww. rozporządzenie "nie jest aktem normatywnym, a określone w tym rozporządzeniu zasady techniki prawodawczej, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały, w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją, w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego."

Występujący na rozprawie prokurator Prokuratury Okręgowej z Bydgoszczy wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, w związku z pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nadesłanym w toku postępowania sądowo-administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego, istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Natomiast zgodnie z przepisem art.133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Z akt sprawy tymczasem wynika, że Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. w piśmie z [...] informuje Radę Miasta i Gminy w Lubieniu Kujawskim, że zapoznał się z treścią Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień Kujawski i wyraża pozytywną opinię o przedłożonym regulaminie (regulaminie, a nie projekcie regulaminu!).

Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu we W., przedłożono do zaopiniowania przyjęty już Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień Kujawski, a nie jego projekt.

Tymczasem przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.) zawierający delegację dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wyraźnie stanowi, że regulamin ów rada gminy

uchwala:

,,po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego". Przepis nie przewiduje natomiast odwrotnej kolejności - najpierw uchwalenie regulaminu, a potem dopiero opinia. Takie rozwiązanie pozbawione byłoby sensu zważywszy, iż ustawodawca nie wyposażył państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w możliwość zawetowania podjętej już uchwały.

Nastąpiło więc istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od tego należy także stwierdzić, że zasadne są zarzuty zawarte w pisemnej skardze prokuratura.

Zauważyć bowiem należy, że przywoływany przepis art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa więc w sposób ścisły ustawa, czyli akt wyższego rzędu, która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy, do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś, w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy, jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek opracowując regulamin bezwzględnie dostosować się do tych wymogów.

Przechodząc do analizy regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale, należało zwrócić uwagę na następujące nieprawidłowości, a mianowicie:

1. - w rozdziale I,,Postanowienia i ogólne definicje" w § 4 zawarte zostały definicje odpadów komunalnych (§ 4 pkt 2), które zostały przez ustawodawcę już uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust.1 pkt 2 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251), natomiast:
2. - w § 4 pkt 3 wprowadzono własną definicję -,,odpady komunalne stałe drobne,"
3. - w § 4 pkt 4 wprowadzono własną definicję -,,surowce wtórne,"
4. - w § 4 pkt 5 zdefiniowano pojęcie -,,odpadów niebezpiecznych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 24 kwietnia 2001 r. o odpadach,
5. - w § 4 pkt 6 zdefiniowano pojęcie -,,odpady medyczne" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy o odpadach,
6. - w § 4 pkt 7 wprowadzono własną definicję -,,odpady roślinne,"
7. - w § 4 pkt 8 zdefiniowano pojęcie -,,zbieranie, gromadzenie odpadów" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 23 ww. ustawy o odpadach,
8. - w § 4 pkt 9 zdefiniowano pojęcie -,,zbiornikach bezodpływowych" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie,
9. - w § 4 pkt 10 zdefiniowano pojęcie -,,nieczystościach ciekłych" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,
10. - w § 4 pkt 11 zdefiniowano pojęcie -,,składowiskach odpadów" uprzednio zdefiniowane – art. 3 ust. 3 pkt 11 tejże ustawy o odpadach,
11. - w § 4 pkt 12 zdefiniowano pojęcie -,,stacje zlewne" – uprzednio zdefiniowane art. 2 ust. 1 pkt 3, ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie,
12. - w § 4 pkt 14 zdefiniowano pojęcie -,,właścicielach nieruchomości" – uprzednio zdefiniowane art. 2 ust.1 pkt 4 ww. ustawy,
13. - w § 4 pkt 15 zdefiniowano pojęcie -,,zwierzętach domowych" uprzednio zdefiniowane art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.),
14. - w § 4 pkt 16 zdefiniowano pojęcie -,,zwierzętach gospodarskich" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Nadto w zaskarżonym regulaminie, Rada określiła obowiązki, które wynikają z odrębnych aktów rangi ustawowej. Brak jest zatem podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie, co w zaskarżonej uchwale nastąpiło poprzez:

1. - nałożenie obowiązku w § 34 pkt a na zarządcę drogi – pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników, przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, mimo iż materia ta uregulowana została w art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie,
2. - zobowiązanie do utrzymania czystości i porządku na terenie publicznym, likwidowanie śliskości - § 32,
3. - nałożenie obowiązku utrzymania czystości, porządku na terenie budowy na kierownika budowy lub właściciela terenu - § 35 regulaminu – mimo iż materia ta została uregulowana w art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W § 26 pkt 3 natomiast Rada zobowiązała właściciela nieruchomości,,do okazywania dokumentów potwierdzających wywóz na żądanie osób upoważnionych przez Burmistrza", bez określenia o jakie dokumenty chodzi.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie nieregulowanym w odrębnych ustawach, lub innych przepisach powszechnie obowiązujących - rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały wyraźnie w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie, rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co uchwała powinna zawierać. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie są niedopuszczalne i stanowią rażące naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Lubieniu Kujawskim we wskazanych powyżej przepisach uchwały przekroczyła więc upoważnienie ustawowe, co winno również skutkować - niezależnie od wskazanej wcześniej przyczyny stwierdzeniem nieważności uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., czy WSA w Lublinie II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Gminy w Lubieniu Kujawskim do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06).

Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących – kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą więc być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia (którego postanowienia zgodnie z przywoływanym wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego) w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Naruszenie tego zakazu, wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych, powoduje nieważność tych zapisów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w którym go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej, lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku, oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy.