Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. skarżący domagał się przyznania świadczenia wychowawczego na swą córkę L. K..
Wójt [...], decyzją z [...] sierpnia 2018 r., przyznał skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na L. K. w wysokości 500 zł., miesięcznie na okres od 1.10.2018 r. do 30.09.2019 r.
W związku z wnioskiem matki dziecka z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na [...] K., organ wszczął postępowanie weryfikujące uprawnienie skarżącego do ww. świadczenia, w wyniku którego stwierdził, że od października 2018 r. córka zamieszkuje z matką i przebywa pod jej opieką, a kontakty małoletnich ze skarżącym od sierpnia 2018 r., odbywają się w weekendy, a w miarę możliwości w dni powszednie. Powyższe doprowadziło Wójta [...] do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało ją w mocy.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., wskazując, że od stycznia 2019 r. dzieci przebywają co tydzień naprzemiennie u skarżącego i u ich matki, zaś sytuacja opisana w wywiadzie środowiskowym, na który powołał się Wójt wydając decyzję z [...] listopada 2019 r., była czasowa i została już unormowana. W jego ocenie powyższe świadczy o wystąpieniu przesłanki opisanej w art. 145 §1 pkt 1 oraz art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.").
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "organ odwoławczy", "SKO", na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] (decyzja pierwszoinstancyjna w przedmiotowym postępowaniu), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej SKO z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Organ Odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że brak jest przymiotu istotności dla sprawy wskazanej przez skarżącego okoliczności, co oznacza niespełnienie przesłanki koniecznej do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie organu, miałaby ona tylko wtedy charakter istotny dla sprawy, gdyby jej ujawnienie przed wydaniem decyzji mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, co nie ma miejsca w omawianym przypadku.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, SKO, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr. [...] (decyzja drugo instancyjna w przedmiotowym postępowaniu), utrzymało w mocy decyzję SKO z [...] kwietnia 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona przez stronę okoliczność, iż dzieci znajdują się pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych wprawdzie uzasadniała wznowienie postępowania ale w toku postępowania dowodowego okazało się, że okoliczność ta nie istnieje, gdyż nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Organ wskazał, że sprawowanie opieki naprzemiennej nad dzieckiem bezwzględnie musi wynikać z orzeczenia sądu, którego brak. Opieka naprzemienna jest instytucją z zakresu wykonywania władzy rodzicielskiej, a nie kontaktów rodzica z dzieckiem.
Wobec powyższego, zdaniem SKO, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].05.2019 r. twierdzenie, iż dziecko znajduje się pod opieka naprzemienną nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję.
W skardze na powyższą decyzję P. K. podniósł, że jedyne prawomocne postanowienie stwierdzające formę opieki nad dziećmi zostało wydane w lutym 2019 r. i uprawomocniło się 31 maja 2019 r. W jego ocenie zawieszenie wypłaty świadczenia w październiku 2018 r. było nadinterpretacją nieprawomocnego postanowienia sądu z dnia 23 lipca 2018 r., na które powołała się matka dziecka wnosząc o przyznanie świadczenia wychowawczego, ustalającego w trybie zabezpieczenia miejsce pobytu małoletnich dzieci jako miejsce zamieszkiwania matki, a które to postanowienie zostało uchylone postanowieniem Sądu Apelacyjnego z dnia 18 października 2018 r. Wskazał, że mógł zostać pozbawiony wypłaty świadczenia tylko w sytuacji, gdyby to matka dzieci samodzielnie sprawowała opiekę nad nimi, sytuacja taka nie miała zaś nigdy miejsca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z kryteriami określonymi w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), ujawniła, że decyzja ta, jak też poprzedzające ją rozstrzygnięcie, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 149 k.p.a. i 151 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podnoszono.
Kontrolowana przez Sąd decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w trybie art. 145 i nast. k.p.a. tj. w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego organ na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego bada kwestie formalne: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy został zachowany termin do złożenia podania przewidziany w art. 148 k.p.a., a także czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., bądź w art. 145a k.p.a., czy wskazane we wniosku okoliczności odpowiadają przyczynie wznowienia postępowania, jak również, czy z innych względów nie jest wyłączone wznowienie postępowania (np. postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją). Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero po pozytywnym zakończeniu tego etapu postępowania organ może rozpocząć drugi etap rozstrzygania sprawy, w którym przeprowadza on postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).
Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził istotne naruszenie przepisów prawa procesowego już na pierwszym z ww. etapów postępowania.
Na wstępie wytknąć organowi należy, że skoro w sprawie doszło do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., organ odwoławczy winien odnieść podstawę prawną wznowienia do okoliczności objętych hipotezą zastosowanej normy prawnej. O ile z treści postanowienia o wznowieniu wynika, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy nowych okoliczności związanych z opieką naprzemienną, na która powoływał się skarżący, to brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich względów zastosowano również przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
Co jednak w sprawie najistotniejsze, należy stwierdzić, że przesłanką wznowienia nie może być okoliczność, o której strona wiedziała już w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczenia, ponieważ miała możliwość (i obowiązek) wskazania jej wówczas (por. wyroki NSA z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 554/19 i 555/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jako przesłankę wznowienia wskazuje wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Norma ta wskazuje, ze chodzi o okoliczności, które wyszły na jaw, a więc, które nie były dotąd znane. Istotę owych "nowych okoliczności", należy więc rozumieć, tak samo, jak określa je w sposób bardziej precyzyjny ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1460) w art. 403 § 2, stanowiąc: "Można również żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego wyroku, dotyczącego tego samego stosunku prawnego, albo wykrycia takich faktów lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu".
Skoro skarżący współuczestniczył w nowej dla sprawy okoliczności, którą wskazuje, jako opiekę naprzemienną, to oczywistym jest, że nie jest to okoliczność, która "wyszła na jaw", w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ okoliczność ta była znana skarżącemu od samego początku jej powstania. Kwestią natomiast niewyjaśnioną przez organ jest, kiedy okoliczność ta powstała, czy w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. W obydwu jednak sytuacjach, okoliczność ta nie dawałaby podstaw do wznowienia postępowania.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach, wyrażonym w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1191/09 (dostępny jw.), że w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności jej znanej przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co uzasadnia wydanie decyzji (obecnie postanowienia – przyp. Sądu) o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie będzie zatem uzasadnione twierdzenie, że postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2019 r. zasługuje na wznowienie z tego powodu, iż organ nie wiedział, że od stycznia 2019 r. dzieci przebywają naprzemiennie u skarżącego i u ich matki, w sytuacji gdy o tej okoliczności wiedział skarżący i okoliczności tej nie podniósł w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Z kolei w razie ustalenia przez organ, że nowa okoliczność, na która powołuje się skarżący powstała już po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc po [...] stycznia 2019 r., oczywistym będzie, iż okoliczność taka nie może zostać zakwalifikowana jako nowa okoliczność w rozumieniu omawianego przepisu, albowiem nie istniała w momencie podjęcia przez organ rozstrzygnięcia.
Powyższe przesądza więc o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, decyzji jej poprzedzającej, jak i postanowienia o wznowieniu postępowania, z uwagi na bezpodstawne wznowienie postępowania. Dotyczy to sytuacji, kiedy nową okolicznością rozumianą przez skarżącego, jako sprawowanie opieki naprzemiennej będzie okoliczność faktyczna, a nie, nieznane wcześniej stronie orzeczenie sądu.
W tym drugim przypadku, powstanie konieczność wyjaśnienia zagadnienia, czy wskazywana przez skarżącego nowa okoliczność w postaci ewentualnego orzeczenia sądu o sprawowaniu opieki naprzemiennej (w sytuacji rzecz jasna wydania orzeczenia i jego obowiązywania w okresie wydania decyzji z [...] stycznia 2019 r.), stała się znana stronie w okresie do miesiąca przed złożeniem podania o wznowienie postępowania. Będzie to miało bowiem znaczenie przy ocenie dopuszczalności wznowienia w kontekście dochowania terminu z art. 148 k.p.a. w odniesieniu do powyższej przesłanki.
Należy też dodać, że w każdym przypadku powoływania się przez stronę na zaistnienie okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., obowiązkiem organu jest nie tylko wezwanie strony do wskazania tych okoliczności – w przedmiotowej sprawie organ nie wezwał skarżącego do wskazania okoliczności w nawiązaniu do art. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – ale też do rozważenia dopuszczalności wznowienia w kontekście dochowania terminu z art. 148 k.p.a. w odniesieniu do zgłoszonej przesłanki. Dopiero po pozytywnej ocenie dochowania terminu winien ocenić, czy wskazane we wniosku okoliczności mogą być kwalifikowane jako przesłanki wznowieniowe w niniejszej sprawie. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu, jako podstawy wznowienia postępowania, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.
Skarżący w podaniu o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowieniową wskazał fakt polegający na tym, że od stycznia 2019 r. jego dzieci – A. K. i L. K. przebywają naprzemiennie u wnioskodawcy (skarżącego) i u swojej matki w tzw. opiece naprzemiennej u każdego z rodziców przez tydzień. W podaniu o wznowienie nie zakreślił ram czasowych takiego nowego stanu rzeczy, ani nie określił, czy chodzi o faktyczny rodzaj sprawowania opieki, czy określony w orzeczeniu sądowym. W tych warunkach, rzeczą organu odwoławczego była konieczność dokonania ustalenia, czy podanie o wznowienie zostało złożone z zachowaniem miesięcznego terminu od momentu powzięcia przez skarżącego wiedzy o sprawowaniu faktycznie naprzemiennej opieki nad dziećmi. W tym celu należało wezwać stronę wskazania po pierwsze: od jakiej daty dziennej nastąpił nowy sposób sprawowania opieki, a po drugie: czy sposób ten wynika z zaistniałych faktów, czy z orzeczenia sądu, a jeżeli z orzeczenia, to należało wezwać skarżącego do jego przedłożenia.
Uzyskanie tych informacji będzie istotne do wyczerpującej oceny i rozważenia przesłanek do wznowienia postępowania. Organ tymczasem, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, ograniczył się w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia do odnotowania, że wniosek o wskazanej treści do niego wpłynął. Z treści uzasadnienia ww. postanowienia nie wynika, by organ dokonał jakiejkolwiek analizy dopuszczalności tego wniosku. Ponadto nie tylko nawet nie przytoczył, ale i nie wyjaśnił podstawy prawnej powziętego postanowienia (vide k. 7 akt adm.).
Organ nie przeprowadził zatem oceny co do tego, czy wskazana we wniosku okoliczność faktyczna może stanowić przesłankę wznowieniową, jak i co do zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Zagadnienie braku określenia czasookresu nowego sposobu opieki nad dziećmi, ściślej, jego początku, zostało już wyżej omówione. Natomiast zaznaczyć trzeba, że organ nie ustalił nie tylko o jakie okoliczności chodziło skarżącemu, w nawiązaniu do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ale też nie ustalił, kiedy fakty te nastąpiły, w szczególności, czy w trakcie procesu administracyjnego, czy po jego zakończeniu, co z kolei ma wpływ na ustalenie, czy w ogóle istniały przesłanki do wznowienia postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.