Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] lutego 2021r. Burmistrz M. i Gminy w N. nad N. po ponownym rozpatrzeniu sprawy działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 200r., poz. 293 ze zm. – dalej u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") ustalił na rzecz PW ROLPAP R. P. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku garażowo-warsztatowo-magazynowego na terenie działki nr [...] obręb ew. T..
2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. (dalej: skarżący, strona), który podkreślił, że głównym problemem są uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem firmy R., zaś kolejna budowa jeszcze bardziej pogorszy sytuację. W ocenie skarżącego teren nie nadaje się na taką działalność w centrum wsi, gdzie obok jest szkoła, przedszkole, zabudowa mieszkaniowa. Obiekt nie jest przystosowany do takiej działalności. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji garażowej, usługowej i magazynowej na terenie analizowanym, więc budowa kolejnych budynków, rozbudowanie działalności spowoduje jeszcze większą uciążliwość. Skarżący wskazał, że na terenie firmy R. działa nielegalna lakiernia. Podczas kontroli PIP w B. stwierdzono, że na terenie firmy są użytkowane i magazynowane 33 substancje. Ponadto zewnętrzne źródła hałasu, tj. koparki, ładowarki, koparko-ładowarki, wozidła, walce, równarki, stabilizatory gruntu, mogą spowodować poważną awarię, ogromny pożar, a właściciel nic sobie z tego nie robi, a kolejna rozbudowa na pewno nie polepszy ograniczeniu poważnej awarii. Skarżący podniósł również, że projekt decyzji nie został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, gdyż organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni, ale nie wiadomo, czy w ogóle otrzymał pismo. W jego ocenie wielce prawdopodobne jest, że organ w ogóle nie ma pojęcia o sprawie. Zdaniem skarżącego należy zobligować daną instytucję do zajęcia stanowiska i odniesienia się do projektowanej inwestycji. Wskazał także, że projektu decyzji nie uzgodniono również z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zgodnie z art. 53 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody.
Skarżący podniósł, że z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieją budynki, dla których średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,8 m, natomiast na działce nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 37 m. W jego ocenie organ I instancji dowolnie uznał, że realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 35 m nie pogorszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto organ nie wyszczególnił w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie działek skarżącego nr [...] Dodatkowo skarżący wskazał, że jest w posiadaniu mapy z 2017r., z której wynika, że szerokość frontu działki nr [...] od drogi wynosi 34 m a nie 32 m, a więc szerokość analizowanego terenu według analizy powinna wynosić 102 m.
- 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że dla działki o nr ewid.[...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej wskazał, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki wbrew twierdzeniom skarżącego, pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z załącznika nr 2b i 2c do decyzji organu I instancji wynika, że wokół działki nr [...], na której planowana jest inwestycja został wyznaczony obszar analizowany.
Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000. Szerokość frontu działki wynosi 32 m. Pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"). Tak ustalona szerokość frontu działki pomnożona przez trzy, stanowi minimum dla ustalenia omawianych granic.
Zatem w niniejszej sprawie trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 96 m. Zdaniem organu nie ma racji skarżący kwestionując legalność załącznika nr 2b i 2c do decyzji, jak również błędne wyliczenie szerokości frontu działki nr [...]. która jego zdaniem wynosi 34 m. Za nieuprawniony organ uznał zarzut skarżącego, że działki będące jego własnością nie zostały wyszczególnione konkretnie w obszarze analizowanym. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika (s.
4) jak i z analizy załączonej do akt, że organ I instancji wziął również pod uwagę działki nr [...] Dalej organ wyjaśnił, że pojęcie zabudowy zagrodowej obejmuje budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także takie obiekty budowlane jak: płyty do składowania obornika, szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę, naziemne silosy na materiały sypkie czy suszarnie kontenerowe. Zatem projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej i garażowej oraz jednocześnie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występujących w obszarze analizowanym.
Kolegium wskazało również, że z załącznika nr 2a do decyzji wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 11,8 m. Zaś organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 10 m do 35 m. Na mocy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jednakże tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze szerokość elewacji frontowej projektowanej inwestycji powinna zawierać się w przedziale od 9,4 m do 14,2 m. Ponadto, z załącznika nr 2a do decyzji wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 5,4 m. Zaś organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 2,5 m do 9 m. Na mocy § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, co do zasady wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W kontekście powyższych uwag organ odwoławczy wskazał, że występujące w obszarze analizowanym wskaźniki szerokości elewacji frontowej mieszczą się w przedziale od 4 m do 38,5 m. Przy czym dla największej zabudowy wynoszą - 15 m, 20 m (dwa budynki), 18,5 m, 25,5 m, 37,5 m, 38 m. Ponadto z analizy wynika, że występujące w obszarze analizowanym wskaźniki wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mieszczą się w przedziale od 3 m do 10 m. Przy czym dla największej zabudowy wynoszą - 6 m (cztery budynki), 7 m (pięć budynków), 7,5 m, 8,5 m, 9 m (dwa budynki), 10 m. W konsekwencji jako uprawnione Kolegium uznało nawiązanie przez organ I instancji w zakresie parametrów nowej zabudowy do wartości najwyższych w obszarze analizowanym. Zabieg taki w realiach niniejszej sprawy był usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Decydując się na odstępstwa od reguł określonych w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia organ I instancji swoje stanowisko uzasadnił przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Jednocześnie jak wyżej wykazano wskaźniki nowej zabudowy zostały powiązane z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich, poprzez wskazanie tendencji w zakresie zabudowy o funkcji usługowej i produkcyjnej w kierunki odejścia od wartości średniej.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczących uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, tut. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji drogą elektroniczną (ePUAP) przesłał Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] grudnia 2020 r. Termin dwóch tygodni upłynął zatem w dniu [...] grudnia 2020 r., w związku z czym należy uznać, że organ specjalistyczny dokonał uzgodnienia w trybie tzw. milczącej zgody. Ponadto Starosta nie był zobligowany do uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Końcowo odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej uciążliwości powodowanych przez firmę R. Kolegium wyjaśniło, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena dopuszczalności zamierzonej przez inwestora zmiany zagospodarowania terenu, natomiast nie ocena ewentualnych konsekwencji tej zmiany w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ ewentualne oddziaływanie planowanego zamierzenia jest możliwe do zbadania dopiero w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie dokonuje się oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi warunkami technicznymi.
4. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że jest w posiadaniu nowych dowodów, które mają wpływ na to, że niniejsza sprawa powinna zostać skierowana do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że po kontrolach w firmie ROLPAP przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyniknęło wiele dowodów, które mają bardzo istotny wpływ na to, czy kolejna rozbudowa tej uciążliwej firmy jest w ogóle możliwa. Właściciel firmy zataił wiele informacji, aby została wydana decyzja o warunkach zabudowy na jego korzyść. Zdaniem skarżącego nie są spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, które mogą mieć zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, wprowadzającymi określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w możliwości zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu. Skarżący wyjaśnił, że na wniosek z dnia [...] stycznia 2021r. kontrole w firmie R. przeprowadził WIOŚ w B., w wyniku których ustalono, że na terenie firmy znajduje się nielegalna lakiernia, a tym samym instalacja niezgodna z prawem. Instalacja ta rozpoczęła pracę w 2020r., a więc jeszcze przed planowanym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla R., gdzie w decyzji nie ma nawet wzmianki o tym, że powyższa instalacja w ogóle istnieje. Z protokołu WIOŚ wynika, że instalacja nadal funkcjonuje, jednakże trwa postępowanie mające wstrzymać jej użytkowanie.
Ponadto zdaniem skarżącego naruszono art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dalej skarżący wywiódł, że skoro na działce nr [...] istnieje możliwość kumulowania się oddziaływań znajdujących się na niej przedsięwzięć, należałoby ten fakt wziąć pod uwagę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Bowiem w przypadku inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołącza się ostateczną decyzję środowiskową. Firma R. w ogóle o taką decyzję nie wystąpiła, a tym samym niezgodne z prawem było wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
- 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2021r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz P. R. R. P. T.. ul. [...], 89-100 N. nad N. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku garażowo-warsztatowo-magazynowego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny T..
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być co do zasady poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym określonego w pkt 1 warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Powyższy przepis wprowadza więc do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12).
W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia, które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.
Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
8. Przekładając powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu, analiza w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sposób odpowiadający wymaganiom u.p.z.p. oraz rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, co zostało przekonująco uzasadnione przez Kolegium. Obszar analizy wyznaczono w promieniu dookoła terenu inwestycji wskazując, że od strony głównego wjazdu, tj. od strony frontowej, teren inwestycyjny posiada szerokość 32 m. Na załącznikach graficznych do analizy zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, zaś kopie mapy zasadniczej, na której sporządzone zostały załączniki graficzne, wykonane zostały w skali 1:1000. Na załączniku graficznym do decyzji przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz naniesiono obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy. Załącznik ma postać kopii mapy zasadniczej wykonanej w skali 1:1000.
Ponadto, w ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami rozporządzenia. Wyciągnięte w tym zakresie przez Kolegium wnioski, należy uznać za prawidłowe. W analizowanym obszarze znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, garażowej, produkcyjnej i usługowej, których parametry zgodnie z regułami wynikającymi z rozporządzenia pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu.
W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów, albowiem każdy z nich odpowiada treści przepisów rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych w tym rozporządzeniu odstępstw. Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko.
Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] w odległości 27 m od granicy z działką, na której zlokalizowana jest droga krajowa czyli zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonano na zasadzie odstępstwa. Z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 października 2020r. II OSK 1923/20; z 30 stycznia 2018r. II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019r. II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18).
Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W sprawie niniejszej szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy została wyznaczona w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia na poziomie od 10 m do 35 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że szerokości frontowe budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i mieszczą się w przedziale od 4 m do 38,5 m. Przy czym dla największej zabudowy wynoszą - 15 m. 20 m (dwa budynki), 18,5 m, 25,5 m, 37,5 m, 38 m. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 11,8 m, zatem szerokość elewacji frontowej winna zawierać się w przedziale od 9,4 m do 14,2 m. Jednakże mając na uwadze, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy byłaby zbliżona do szerokości elewacji budynku znajdującego się na działce [...] (37 m) czyli sąsiadującej z działką analizowaną, to odstąpienie przez organ od zasady wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika o wartości średnie, zostało wystarczająco umotywowane, z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych zaistniałych w sprawie.
Podobne uwagi należy odnieść w stosunku do ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z analizy występujące w obszarze analizowanym wskaźniki wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mieszczą się w przedziale od 3 m do 10 m. Przy czym dla największej zabudowy wynoszą - 6 m (cztery budynki), 7 m (pięć budynków), 7,5 m, 8,5 m, 9 m (dwa budynki) i 10 m. Ustalając wskaźniki nowej zabudowy w przedziale od 2,5 m do 9 m organ prawidłowo nawiązał do istniejącej zabudowy znajdującej się na nieruchomościach sąsiednich, poprzez wskazanie tendencji w zakresie zabudowy o funkcji usługowej i produkcyjnej w kierunki odejścia od wartości średniej. Zatem za uprawnione należało uznać nawiązanie w zakresie parametrów nowej zabudowy do wartości najwyższych w obszarze analizowanym.
W tym miejscu wskazać należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około". Jednak dowolność w tym względzie nie może mieć charakteru absolutnego i - co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (zob. wyroki NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 2419/15, z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13). Parametry nowej zabudowy, określone w decyzji o warunkach zabudowy, nie muszą być ustalone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący.
Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Pożądana będzie niekiedy konieczność ustalenia także parametrów minimalnych. Przy wybieraniu sposobu określania parametrów należy brać pod uwagę w szczególności charakter inwestycji i jej położenie, w tym atrakcyjność terenu na którym inwestor dążyć zwykle będzie do maksymalnego a nie minimalnego wykorzystania powierzchni działki i przestrzeni nad nią.
Zdaniem Sądu wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej wskazują, że organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.
9. W skardze skarżący podniósł, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi wskazując, że w wyniku przeprowadzonej u inwestora kontroli WIOŚ w B. ustalił, że na terenie firmy znajduje się nielegalna lakiernia, a tym samym instalacja niezgodna z prawem. Instalacja ta rozpoczęła pracę w 2020r., a więc jeszcze przed planowanym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla R., gdzie w decyzji nie ma nawet wzmianki o tym, że powyższa instalacja w ogóle istnieje. Z protokołu WIOŚ wynika, że instalacja nadal funkcjonuje, jednakże trwa postępowanie mające wstrzymać jej użytkowanie. Zdaniem skarżącego naruszono art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dalej skarżący wywiódł, że skoro na działce nr [...] istnieje możliwość kumulowania się oddziaływań znajdujących się na niej przedsięwzięć, należałoby ten fakt wziąć pod uwagę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Bowiem w przypadku inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołącza się ostateczną decyzję środowiskową. Firma R. w ogóle o taką decyzję nie wystąpiła, a tym samym niezgodne z prawem było wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnić stronie należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie czy na terenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się, jak to określił skarżący nielegalna lakiernia oraz czy posiada ona decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, tylko ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku garażowo-warsztatowo-magazynowego na terenie działki nr [...] obręb ew. T.. Konsekwencją takiego ustalenia jest, że projektorowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r., poz. 283 ze zm.).
Nie wymaga zatem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia wskazanego w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., po. 1839). Zatem za chybiony uznać należy zarzut skarżącego o konieczności przeprowadzenia szczególnego postępowania środowiskowego w zakresie oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko uregulowanego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W tym miejscu należy również podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Sz 659/19).
Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa.
Ponadto wskazania również wymaga, że Sąd przeprowadza kontrolę legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania przez organ administracji. Jak wynika z akt sprawy na dzień orzekania SKO nie posiadało wiedzy o wynikach kontroli WIOŚ. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem wynik kontroli znajdujący odzwierciedlenie w protokole WIOŚ nr [...] może stanowić wniosek o wznowienie postępowania, jednak ocena czy powyższy dowód ma charakter istotny dla wydania warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie będzie podlegał ocenie w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym.
10. Reasumując wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.